Odstąpienie od kary za naruszenia w transporcie drogowym utd

Zdarza się czasami, że przewoźnik naruszy przepisy ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) lub prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), jednak naruszenie  jest drobne lub ma wyłącznie formalny charakter albo też wynika z nadzwyczajnych okoliczności. Czy w takiej sytuacji organ zawsze musi nałożyć karę, czy też ma możliwość odstąpić od niej? Przez lata, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, że nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia kary za naruszenia z u.t.d., jak i p.r.d. W mojej  jednak ocenie możliwość taka istnieje i wierzę, że stanowisko sądów w tym zakresie się zmieni.

Skąd bierze się problem?

Źródłem problemu jest utożsamianie dwóch całkowicie różnych instytucji prawnych. Dominujący w orzecznictwie pogląd zakłada, że skoro ustawa o transporcie drogowym (w art. 92b i 92c) reguluje okoliczności wyłączające odpowiedzialność, to tym samym uregulowana została kwestia odstąpienia od nałożenia kary. A skoro tak – to zgodnie z art. 189a §  2 pkt 2 kp.a. nie stosuje się do niej ogólnych przesłanek odstąpienia od kary z art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystarczy jednak przyjrzeć się istocie obu rozwiązań, żeby zobaczyć, że to dwie różne rzeczy.

Przyjrzyjmy się przepisom

W pierwszej kolejności zwróćmy uwagę na przepisy ustawy o transporcie drogowym. Art 92b i 92c u.t.d. posługują się sformułowaniami „Nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów (…)” oraz „Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (…)” Takie sformułowania i wynikające z nich konsekwencje materialnoprawne i procesowe jednoznacznie wskazują, że przepisy te przewidują okoliczności wyłączające odpowiedzialność, w przypadku których w ogóle nie dochodzi do przypisania naruszenia. W przypadku zaistnienia przesłanki wyłączającej odpowiedzialność, postępowanie w ogóle nie jest wszczynane, a wszczęte jest umarzane.

Ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje natomiast przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, dla których charakterystyczne jest sformułowanie „organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (…)” lub „organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej (…)”.

Wyłączenie odpowiedzialności a odstąpienie od nałożenia kary

Wyłączenie odpowiedzialności oznacza, że mimo powstania stanu niezgodnego z prawem w ogóle nie dochodzi do przypisania naruszenia. Postępowania się nie wszczyna, a wszczęte umarza. Odpowiedzialności po prostu nie ma.

Odstąpienie od nałożenia kary działa inaczej. Organ najpierw stwierdza naruszenie i przypisuje odpowiedzialność, a dopiero potem – uznając, że ukaranie byłoby niecelowe – rezygnuje z samej kary. To wyraz idei „darowania” kary, a nie brak stwierdzenia naruszenia. Wręcz przeciwnie warunkiem odstąpienia od nałożenia kary jest stwierdzenie naruszenia, a zatem wszczęcie postępowania i dopiero w następstwie tego odstąpienie od nałożenia kary (decyzja merytoryczna), a nie umorzenie postępowania.

UTD i PRD nie przewiduje przesłanek odstąpienia od nałożenia kary

Ustawa o transporcie drogowym, jak również Prawo o ruchu drogowym nie przewidują przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. To wydaje się oczywiste. Żaden z przepisów ww. ustaw nie posługuje się sformułowaniami charakterystycznymi dla odstąpienia od nałożenia kary, co więcej nie przewiduje mechanizmów właściwych dla odstąpienia, tzn. wszczęcia postępowania, przypisania naruszenia i następnie dopiero odstąpienia od nałożenia kary.

Nie należy przy tym mylić dwóch różnych mechanizmów prawnych (wyłączenia odpowiedzialności i odstąpienia od kary) z uwagi na zbliżone lub takie same w niektórych przypadkach konsekwencje finansowe. A to dlatego, że konsekwencje finansowe nie są jedynymi związanymi z naruszeniem. Wyłącznie odpowiedzialności ma ten skutek, że organ definitywnie kończy postępowanie lub w ogóle go nie wszczyna i „nic nie dopowiada”. Natomiast odstąpienie wiąże się z wszczęciem postępowania, i przeprowadzeniem, które samo w sobie ma charakter prewencyjny (naprawczy i ostrzegawczy), a w konsekwencji z decyzją merytoryczną składającą się z trzech warstw: stwierdzeniem naruszenia (jego przypisaniem konkretnemu podmiotowi), decyzją o odstąpieniu od nałożenia kary (jej darowaniem) i pouczeniem mającym charakter prewencyjny i naprawczy. W przypadku okoliczności wyłączających odpowiedzialność organ nie poucza strony.

Jakie znaczenie ma to, czy UTD reguluje odstąpienie od nałożenia kary

To, czy u.t.d. lub p.r.d. reguluje przesłanki odstąpienia od nałożenia kary ma znaczenie z uwagi na brzmienie art. 189a §  2 pkt 2 kp.a. oraz art. 189f k.p.a. W skrócie. W 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) dodano cały dział regulujący nakładanie administracyjnych kar pieniężnych (dział IVA, przepisy od art. 189a do 189l). Jednak same kary pieniężne były już wcześniej ustanowione w różnych ustawach i w tych innych ustawa były również ustanowione zasady ich nakładania. Dlatego przyjęto rozwiązanie, że „nowe przepisy” stanowiące zasady i standardy stosowania kar pieniężnych – w odniesieniu do części z nich – będą miały charakter uzupełniający, tzn. że jeżeli jakaś kwestia została już wcześniej uregulowana w przepisach odrębnych, to będzie stosowało się nadal te przepisy odrębne, a przepisy k.p.a. będą miały jedynie charakter uzupełniający – w zakresie w jakim dana kwestia nie została wcześniej uregulowana. Wyraz takiego subsydiarnego stosowania przepisów k.p.a. wynika z art. 189a §  2 k.p.a., który stanowi, że „jak coś już zostało uregulowane, to przepisy działu k.p.a. dotyczącego kar pieniężnych nie mają zastosowania”. I taką regułę art. 189a §  2 pkt 2 k.p.a. odnosi do odstąpienia od nałożenia kary, którego ogólne przesłanki znajdują się w art 189f k.p.a. Z tego względu organy i sądy w postepowaniach dotyczących kar pieniężnych sprawdzają, czy dana kwestia została uregulowana w ustawie szczególnej. I w przypadku u.t.d. organy wskazują, że w ustawie o transporcie drogowym mamy art. 92b i 92c, który nakazuje w określonych sytuacjach nie wszczynać postępowania, a wszczęte umorzyć. A skoro tak to nie dochodzi od nałożenia kary. W konsekwencji organy uznają, że w ustawie o transporcie drogowym zostały uregulowane przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. I przez lata sądy administracyjne aprobują ten pogląd.

Art. 189a §  2 pkt 2 kp.a.

W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: (…) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Wątpliwości co do poglądu, że u.t.d. i p.r.d. przewidują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary

W mojej ocenie pogląd, że przepisy ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) i prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) przewidują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, a zatem na mocy art. 189a 2 pkt 2 kp.a. do kar przewidzianych w tych ustawach nie stosuje się ogólnych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary przewidzianych w art 189f k.p.a. – jest poglądem nieprawidłowym.

Jak wyjaśniono we wcześniejszych akapitach – u.t.d. i p.r.d. przewidują tylko okoliczności wyłączające odpowiedzialność, skutkujące definitywnym umorzeniem postępowania (jego nie wszczynaniem), a zatem nie są to okoliczności tożsame z zupełnie inna instytucją prawa, jaką jest odstąpienie od nałożenia kary.

Pogląd taki prezentuję w setkach spraw prowadzonych zarówno przed organami, jak i sądami administracyjnymi.

Publikacja naukowa – szersze wyjaśnienie zagadnienia

Powyższy tekst to skrótowe przedstawienie problemu. Szczegółową analizę orzecznictwa, w tym uchwały NSA oraz rozbieżnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a także pełną argumentację prawną, przedstawiam w moim artykule naukowym „Czy możliwe jest odstępowanie od nakładania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia z ustawy o transporcie drogowym?„, Monitor Prawniczy 2/2026.

adwokat dr Dawid Korczyński