NSA kieruje pytanie do składu 7 sędziów: czy można odstąpić od kary za naruszenia ustawy o transporcie drogowym?

Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie i przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne dotyczące możliwość stosowania art. 189f k.p.a. – czyli odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – do kar nakładanych za naruszenia ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.). Problem ten podnosimy od wielu lat w postępowaniach przed organami oraz sądami administracyjnymi. Pytanie zostało sformułowane w sprawie prowadzonej przez naszą Kancelarię – PrawnicyTransportu.pl | Adwokat dr Korczyński. NSA odstąpienie od kary UTD. Szczegółowo to zagadnienie prawne opisywaliśmy w artykule Odstąpienie od kary za naruszenia w transporcie drogowym utd.

 „Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: „u.t.d.”) stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: „k.p.a.”), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?”

Na czym polega problem

Przez lata w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, że skoro art. 92b i art. 92c u.t.d. przewidują okoliczności wyłączające odpowiedzialność skutkujące tym, że postępowania się nie wszczyna albo wszczęte postępowanie umarza, to ustawa o transporcie drogowym reguluje przesłanki odstąpienia od nałożenia kary i w konsekwencji – zgodnie z art. 189a §  2 pkt 2 k.p.a.- do kar przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym nie stosuje się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary przewidzianych w art 189f k.p.a. (np. gdy waga naruszenia jest znikoma).

Od wielu lat prezentujemy odmienne stanowisko

W naszej ocenie należy wyraźnie odróżnić wyłączenie odpowiedzialności i umorzenie postępowania od odstąpienia od nałożenia kary. To dwa różne mechanizmy.

W pierwszym przypadku nie dochodzi do przypisania odpowiedzialności, a postępowanie jest umarzane albo w ogóle nie zostaje wszczęte.

Przy odstąpieniu od kary, organ natomiast stwierdza naruszenie i przypisuje odpowiedzialność, ale ze względu na przesłanki określone w art. 189f k.p.a. rezygnuje z nałożenia sankcji – np. gdy waga naruszenia jest znikoma.

Skoro zatem u.t.d. nie reguluje instytucji odstąpienia od kary, to w naszej ocenie do kar nakładanych na podstawie tej ustawy powinien mieć zastosowanie art. 189f k.p.a.

Takie stanowisko prezentowaliśmy nie tylko w prowadzonych przez nas postępowaniach. Problem ten opisywaliśmy również w publikacjach.

Skoro u.t.d. nie reguluje instytucji odstąpienia od kary, to w mojej ocenie do kar nakładanych na podstawie tej ustawy powinien mieć zastosowanie art. 189f k.p.a.

dr Dawid Korczyński

Różnica pomiędzy okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność i odstąpieniem od nałożenia kary wydaje się oczywista

Różnica pomiędzy okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność uregulowanymi w u.t.d i skutkującymi umorzeniem postępowania (lub jego niewszczynaniem) a odstąpieniem od nałożenia kary (wymagającym uprzedniego przypisania naruszenia) wydaje się oczywista. Za rozróżnieniem tych odrębnych instytucji przemawia szereg argumentów. Pomimo tego problem istnieje w orzecznictwie i NSA uznał, że należy go rozwiązać poprzez uchwałę.

Co reguluje art. 92bi 92c u.t.d.

Dlaczego to okoliczności wyłączające odpowiedzialność, a nie odstąpienie od kary. Przesądzają o tym m. in. następujące cechy. Po pierwsze – język przepisów: „nie nakłada się kary”, „nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza”. To formuły charakterystyczne dla negatywnych przesłanek odpowiedzialności, a nie dla rezygnacji z samej kary (której właściwa jest formuła „organ odstępuje od nałożenia kary”). Po drugie – skutek procesowy: rozstrzygnięciem jest odmowa wszczęcia albo umorzenie postępowania, a więc zakończenie sprawy bez merytorycznego przypisania naruszenia. Przy odstąpieniu jest dokładnie odwrotnie: zapada decyzja merytoryczna, która naruszenie stwierdza i przypisuje, a jedynie rezygnuje z kary, łącząc to z pouczeniem. Po trzecie – skutek materialnoprawny: w razie zastosowania art. 92b lub 92c odpowiedzialności po prostu nie ma; nie powstaje żaden substrat, do którego można by odnieść pytanie o wymiar czy darowanie sankcji. Organ „nic nie dopowiada” – nie poucza, nie ostrzega, nie stwierdza naruszenia.

Przez analogię – w siatce pojęciowej prawa karnego art. 92b i 92c u.t.d. są więc funkcjonalnymi odpowiednikami okoliczności z Rozdziału III części ogólnej k.k. (art. 25–31): tak jak obrona konieczna czy niepoczytalność sprawiają, że sprawca „nie popełnia przestępstwa” i sąd nigdy nie dochodzi do pytania o karę, tak przesłanki z art. 92b i 92c sprawiają, że przewoźnikowi naruszenia się nie przypisuje i organ nigdy nie dochodzi do pytania o sankcję. Skoro zaś oba przepisy wyczerpują się na pierwszym piętrze (przypisania odpowiedzialności), nie sposób twierdzić, że regulują one instytucję z piętra drugiego (obszaru kary) – w tym przypadku odstąpienie od nałożenia kary – i że przez to wyłączają stosowanie art. 189f k.p.a. na podstawie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.

Skoro przesłanki z art. 92b i 92c sprawiają, że przewoźnikowi nie przypisuje się naruszenia i organ nigdy nie dochodzi do pytania o karę, to oba przepisy wyczerpują się na pierwszym piętrze (przypisania odpowiedzialności) i nie sposób twierdzić, że regulują one instytucję z piętra drugiego (obszaru kary – w tym przypadku odstąpienie od nałożenia kary) – i że przez to wyłączają stosowanie art. 189f k.p.a. na podstawie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.

dr Dawid Korczyński

Artykuły dotyczący tego zagadnienia:

• D. Korczyński, „Czy możliwe jest odstępowanie od nakładania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia z ustawy o transporcie drogowym?”, Monitor Prawniczy 2/2026.

• D. Korczyński, „Odstąpienie od kary za naruszenia w transporcie drogowym (UTD)”

Dlaczego uchwała NSA będzie ważna dla przewoźników

Nie przesądzamy, jaka będzie treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA. Gdyby jednak Sąd podzielił stanowisko o dopuszczalności stosowania art. 189f k.p.a., miałoby to bardzo duże znaczenie praktyczne.

W wielu sprawach dotyczących drobnych, formalnych naruszeń, zagrożonych dziś sztywnymi i niekiedy bardzo surowymi karami, organ mógłby stwierdzić naruszenie, a jednocześnie – po spełnieniu ustawowych przesłanek – odstąpić od nałożenia kary i poprzestać na pouczeniu.

W przypadku skierowania pytania do składu siedmiu sędziów, NSA może, ale nie musi podejmować uchwały. NSA może odmówić podjęcia uchwały np. wtedy gdy stwierdzi, że nie istnieją rozbieżności w orzecznictwie lub uznając zagadnienie za oczywiste i nie wymagające rozstrzygnięcia uchwałą. Co jednak ważne, również w przypadku odmowy podjęcia uchwały, NSA wydaje postanowienie, które uzasadnia i które zawiera praktyczne wskazówki i w praktyce często rozwiązuje przedstawiony problem, choć bez mocy prawnej jaką posiadają uchwały. Dlatego bez względu na to, czy NSA podejmie uchwałę w składzie 7-sędziów, czy wyda postanowienie o odmowie jej podjęcia, to należy zakładać, że zagadnienie stosowania art. 189f w sprawach kar z u.t.d. raczej zostanie rozstrzygnięte.

Teraz pozostaje czekać na stanowisko siedmioosobowego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. O treści uchwały lub postanowieniu poinformujemy na naszej stronie.

Sądy administracyjne zawieszają sprawy

Następstwem uchwały NSA jest to, że obecnie znaczna część sądów administracyjnych zawiesza prowadzone przed nimi postępowania dotyczące naruszeń z ustawy o transporcie drogowym, w których pojawiło się zagadnienie odstąpienia od nałożenia kary.