Sztywne kary SENT a zasada proporcjonalności

Przepisy SENT za naruszenie obowiązków związanych z monitorowaniem przewozu towarów przewidują kary pieniężne. Zostały one określone w sposób sztywny, tzn. za określone naruszenie grozi kara w konkretnej wysokości, a nie do określonej wysokości, bez możliwości jej zmniejszenia (miarkowania). Oznacza to, że jeżeli zostanie stwierdzone określone naruszenie to organ nakłada karę w konkretnej „sztywno” określonej wysokości, np. 10 000 zł, 20 000 zł lub 46% wartości brutto przewożonego towaru. W praktyce kary te mogą osiągać bardzo wysokie wartości. W przypadku niezgłoszenia przewozu towarów kara może sięgać nawet kilkuset tysięcy złotych. Co istotne – kary nakładane są niezależnie od winy podmiotu. Jest to tzw. odpowiedzialność obiektywna – o nałożeniu kary decyduje sam fakt stwierdzenia naruszenia, nie zaś zamiar czy stopień winy sprawcy.

W mojej ocenie, sztywne kary SENT, które nie mogą być miarkowane ze względu na okoliczności indywidualnej sprawy, naruszają zasadę proporcjonalności – zarówno w jej wymiarze konstytucyjnym, jak i unijnym. Tezę tę wzmacnia aktualnie procedowany projekt nowelizacji ustawy SENT (UD109, druk sejmowy nr 2272), który przewiduje dalsze zawężenie i tak już ograniczonych możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Procedowane rozwiązanie prowadzi nie tylko do zaprzepaszczenie dorobku orzecznictwa dotyczącego możliwości odstępowania od nakładania kar, ale również w kierunku odpowiedzialności niemal absolutnej – co jest nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.

Kary w sztywno określonej wysokości

Termin „sztywna kara” oznacza, że organ administracyjny po stwierdzeniu naruszenia nakłada karę w konkretnie określonej wysokości. W przypadku SENT, np. w wysokości 10 000 zł, 20 000 zł lub 46% wartości brutto przewożonego towaru, a nie w wysokości „do„, np. do 10 000 zł, do 20 000 zł lub do 46% wartości przewożonego towaru. Tak określone kary nie pozwalają uwzględnić indywidualnych okoliczności konkretnego naruszenia (sprawy) i nałożyć kary w wysokości proporcjonalnej do wagi naruszenia, nawet jeśli naruszenie miało charakter bagatelny, incydentalny lub formalny. Przykładowo, taka sama kara jest nakłada na podmiot, który np. celowo nie przekazywał danych GPS przez kilka godzin, jak i na podmiot u którego nieprzekazywanie danych przez 1h i 7 minut wynikało z błędu technicznego po stronie zewnętrznego operatora GPS. Za jedne i drugie grozi identyczna, z góry określona kara w wysokości 10 000 zł.

Odpowiedzialność obiektywna – nie ma znaczenia wina

Odpowiedzialność za naruszenia SENT to tzw. odpowiedzialność obiektywna. Oznacza to, że nie jest ona uzależniona od zawinienia podmiotu – wystarczy sam fakt naruszenia. Zatem organ i sąd nie badają przyczyn naruszenia – tego czy ktoś chciał je popełnić, czy doszło do niego nieumyślnie, czy podmiotowi można zarzucić brak należytej staranności.

Odstąpienie od nałożenia kary – wentyl bezpieczeństwa

Przepisy SENT, obowiązujące od maja 2017 r. przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie wskazują na dwie przesłanki – przesłankę interesu publicznego oraz przesłankę ważnego interesu strony. Przez ponad osiem lat obowiązywania przepisów ukształtowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych. Szczególnie istotna w praktyce okazuje się przesłanka interesu publicznego. Jak wskazują sądy administracyjne oraz organy KAS, pozwala ona racjonalizować stosowanie sankcji przewidzianych w ustawie SENT w sytuacji gdy nałożenia kary byłoby działaniem nieproporcjonalnym. Dzięki niej organy mogą odstępować od nakładania kar za wyłącznie formalne naruszenia, które nie stwarzają żadnego zagrożenia dla wpływów budżetowych. Stanowi to swoisty „wentyl bezpieczeństwa” systemu, będący wyrazem tego, że odpowiedzialność administracyjna – jakkolwiek obiektywna – nie może przerodzić się w odpowiedzialność absolutną.

Wada odstąpienia od nałożenia kary

Odstąpienie od nałożenia kary, jakkolwiek łagodzi odpowiedzialność obiektywną, to obarczone jest wadą. Pozwala ono bowiem jedynie odstąpić od nałożenia kary w całości, co pozostawia poza jego obszarem te sytuacje, w których całkowite odstąpienie od nałożenia kary być może nie jest w pełni uzasadnione, ale jednocześnie nie jest uzasadnione nakładanie kary w sztywno określonej wysokości i jej nałożenie w niższej wysokości byłoby wystarczające. Do tego zagadnienia wrócę w dalszej części artykułu.

Projektowane zawężenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary

Aktualnie procedowany jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy SENT (UD109, druk sejmowy nr 2272). Przewiduje on likwidację dotychczasowych klauzul generalnych interesu publicznego i ważnego interesu strony jako przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i zastąpienia ich wyłącznie wąsko określonymi, kazuistycznymi przypadkami w których możliwe będzie odstąpienie od nałożenia kary (projektowany art. 26 ust. 2a ustawy SENT).

Zmiana ta może mieć fundamentalne znaczenie dla praktyki stosowania kar za naruszenia SENT. Dotychczasowe klauzule generalne, funkcjonujące od 2017 r., pozwoliły wypracować bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, a w konsekwencji praktykę organów. Procedowany projekt ustawy spowoduje zaprzepaszczenie tego dorobku. Co prawda projektodawca wskazuje w uzasadnieniu, że ukarane podmioty zachowają możliwość ubiegania się o ulgę w spłacie kary (odroczenie, rozłożenie na raty, umorzenie). Jednak środki te działają ex post – po prawomocnym ukaraniu – i nie zmieniają faktu, że organy byłyby zmuszone do nakładania kar nieproporcjonalnych, naruszających normy konstytucyjne i unijne. Samo złagodzenie skutków nałożenia kary po fakcie nie zastąpi możliwości proporcjonalnego orzekania już na etapie wydawania decyzji.

Znaczące zawężenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary a deregulacja

Warto przy tym zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność proponowanej zmiany z deklarowaną przez Rząd deregulacją, w tym z zapowiedziami Prezesa Rady Ministrów dotyczącymi odstąpienia od karania za niecelowe, przypadkowe błędy oraz domniemaniem niewinności podatnika. Tymczasem projektowana nowelizacja zmierza w dokładnie odwrotnym kierunku.

Zasada proporcjonalności w wymiarze konstytucyjnym

Zasada proporcjonalności wywodzona jest z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawa) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych wymaga ona, aby sankcja była adekwatna do wagi naruszenia i jego rzeczywistych skutków, nie wykraczała poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu regulacji oraz uwzględniała indywidualne okoliczności konkretnej sprawy.

Mechanizm bezwzględnie oznaczonych kar pieniężnych tym wymogom nie odpowiada. Organy stosujące prawo pozbawione są możliwości dostosowania sankcji do okoliczności konkretnej sprawy – co w połączeniu ze znacznym zawężeniem przesłanek odstąpienia od nałożenia kary – będzie prowadzić do wydawania decyzji nieproporcjonalnych.

Na niezgodność sztywno oznaczonych kar pieniężnych z zasadą proporcjonalności wskazywał Trybunał Konstytucyjny m. in. w wyroku z dnia 17 października 2024 r., sygn. P 3/23, wydanym w sprawie dotyczącej bezwzględnie oznaczonych kar pieniężnych przewidzianych w ustawie Prawo energetyczne. Wyrok ten wyraźnie sygnalizuje, że sztywne kary pieniężne w prawie administracyjnym mogą być niezgodne z ustawą zasadniczą.

Podobną argumentację, tym razem już na gruncie kar z ustawy SENT, z odwołaniem się do przepisów unijnych, zaprezentował w prowadzonej przez naszą kancelarię sprawie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. (sygn. III SA/Wr 374/22) oraz w uchylonym przez NSA wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r. (sygn. III SA/Wr 254/24). W pierwszym z tych orzeczeń sąd dopuścił – pomimo „sztywnego” określenia kary – jej miarkowanie, właśnie z uwagi na konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W drugim podobnie, z tym że został on uchylony przez NSA ze względu na przyjęcie przez WSA, że kara może zostać „zmniejszona” lub „miarkowana” w oparciu o art. 189d k.p.a., co w ocenie NSA doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia katalogu przesłanek wymiaru kary.

Kary SENT jako sankcje quasi-podatkowe

Choć ustawa SENT formalnie nie jest aktem podatkowym, jej rzeczywistym celem – wprost wskazanym w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 1244 z VIII kadencji Sejmu) – jest ograniczenie uszczupleń w VAT i akcyzie oraz walka z szarą strefą w obrocie towarami wrażliwymi. Cel ten jest tożsamy z celem sankcji podatkowych. Dlatego kary pieniężne SENT powinny być oceniane w świetle unijnego prawa podatkowego – w szczególności dyrektywy VAT (2006/112/WE) oraz zasad wynikających z orzecznictwa TSUE (zob. szerzej: D. Korczyński, Kary pieniężne z ustawy SENT a wzorce kontroli właściwe dla sankcji podatkowych, Mo.Po. 3/2025).

Orzeczenie TSUE w sprawie węgierskiego systemu EKAER

Kluczowe znaczenie dla sankcji SENT w aspekcie prawa unijnego ma wyrok TSUE z dnia 21 października 2021 r. w sprawie C-583/20. Trybunał orzekał w sprawie węgierskiego systemu EKAER – elektronicznego systemu kontroli drogowego przewozu towarów, który jest bezpośrednim odpowiednikiem polskiej ustawy SENT (projekt ustawy SENT wprost wskazywał, że wzoruje się na regulacji węgierskiej). Trybunał stwierdził, że art. 273 dyrektywy VAT i zasada proporcjonalności stoją na przeszkodzie regulacji krajowej przewidującej sztywno określone sankcje za nieprawidłowości w deklaracjach wysyłki towarów.

Artykuł 273 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, które nakłada na podatnika zakwalifikowanego jako „podatnika obarczonego ryzykiem” w rozumieniu prawa krajowego grzywnę mającą na celu ukaranie nieprawidłowości, jakich dopuścił się on przy deklarowaniu wysyłki towarów, której wysokość w żadnym wypadku nie może być niższa niż od 30 % do 40 % wartości towarów

wyrok TSUE z dnia 21 października 2021 r. w sprawie C-583/20

Orzecznictwo TSUE w sprawie kar w sztywno określonej wysokości

Równie istotny jest wyrok TSUE z dnia 15 kwietnia 2021 r. w sprawie C-935/19 (Grupa Warzywna), w którym Trybunał uznał za niezgodne z prawem unijnym sankcje podatkowe stosowane automatycznie, bez możliwości ich zindywidualizowania przez organy – tak by nie wykraczały poza to, co niezbędne do realizacji celu polegającego na zapewnieniu prawidłowego poboru podatku. Wyrok ten stał się podstawą prac legislacyjnych dotyczących miarkowania sankcji podatkowej VAT w Polsce.

Ponadto wyrok TSUE z dnia 21 listopada 2024 r. w sprawie C-61/23 – dotyczący kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej – potwierdza, że sztywno oznaczone kary pieniężne są niezgodne z unijną zasadą proporcjonalności.

Konkluzja wynikająca z tego orzecznictwa jest jednoznaczna: administracyjne kary pieniężne za naruszenia ustawy SENT – jako sankcje zmierzające do zapewnienia prawidłowego poboru VAT i akcyzy – muszą być zgodne z art. 273 dyrektywy VAT i zasadą proporcjonalności. Sztywna, niemiarkowalna kara nakładana bez możliwości uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy tej zgodności nie spełnia.

Kary w sztywno określonej wysokości kwestionuje również Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu

W zakresie kar SENT w sztywno określonej wysokości, przez analogię należy zwrócić uwagę na kary przewidziane za naruszenia obowiązków e-TOLL. W tym przypadku ustawodawca również przewidział kary w sztywno określonej wysokości 1 500 zł za każde naruszenie, bez możliwości zmniejszenia kary. Kary te są przez nas kwestionowane, w szczególności w zakresie, w jakim nie rozróżniają celowego uchylania się od opłaty od nie przedpłacenia przejazdu pomimo jego zarejestrowania. Karom tym zarzucamy brak proporcjonalności. Naszą argumentację w tym zakresie wzmacnia fakt, że 21 listopada 2024 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie analogicznych kar pieniężnych przewidzianych przez prawo bułgarskie orzekł o ich niezgodności z zasadą proporcjonalności (C-61/23).

W zakresie dotyczącym tych kar złożyliśmy również petycję do Sejmu. I tu bardzo istotna kwestia. W następstwie złożonej przez nas petycji Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu opracowało opinię prawną (z dnia 12 czerwca 2025 r.). Zawarte w niej wnioski potwierdzają nasze dotychczasowe stanowisko w sprawie systemu e-TOLL – wskazują, że obowiązujący model nakładania kar za brak uiszczenia opłaty elektronicznej, oparty na sztywnych, zryczałtowanych sankcjach finansowych, ma charakter nadmiernie represyjny i może naruszać zasadę proporcjonalności. W związku z tym zasadne jest wprowadzenie zmian w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, polegających na odejściu od sztywno określonych kar na rzecz możliwości ich miarkowania przez właściwy organ.

W następstwie złożonej petycji został uchwalony dezyderat nr 194, a sprawą zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich, o czym można przeczytać na stronie RPO.

Więcej można przeczytać w artykule Sztywne kary e-TOLL naruszają zasadę proporcjonalności.

Opinia do projektu UD109 w trakcie prac legislacyjnych

Istotą konstytucyjnego i unijnego zarzutu wobec kar SENT jest nie tyle sama ich wysokość, co brak jakiegokolwiek instrumentu pozwalającego dostosować karę do realiów konkretnej sprawy. W obecnym stanie prawnym organy nie mogą obniżyć kary, nawet jeśli naruszenie było wynikiem oczywistej omyłki, a jedyną alternatywą dla kary w pełnej wysokości jest całkowite odstąpienie od ukarania – co niekiedy samo w sobie może być niezasadne.

Brak ustawowych „widełek” sprawia, że system funkcjonuje w trybie zero-jedynkowym: albo kara w pełnej, niekiedy bardzo wysokiej kwocie, albo całkowite odstąpienie od ukarania. W wielu sprawach żadna z tych opcji nie jest właściwa. A tymczasem to właśnie do takiego wyboru organy są zmuszone.

Procedowana nowelizacja ustawy SENT pogłębia ten problem, jeszcze bardziej ograniczając możliwość odstąpienia od ukarania. Zamiast wprowadzać możliwość miarkowania kar – co wynikałoby z konieczności dostosowania regulacji do wymogów konstytucyjnych i unijnych – projekt zmierza w kierunku zaostrzenia odpowiedzialności, zaprzepaszczając jednocześnie wieloletni dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych.

W związku z tym, od samego początku prac legislacyjnych nad projektem, składaliśmy do niego uwagi – Opinia SENT UD109 do projektu ustawy o zmianie przepisów SENT.

W naszej ocenie obecne przesłanki odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej w ustawie SENT – klauzule generalne interesu publicznego i ważnego interesu podmiotu – powinny pozostać niezmienione (ewentualnie z ograniczeniem badania drugiej z nich do sytuacji, gdy wnioskuje o to strona). Jeśli jednak projektodawca zdecyduje się na zmiany, nie należy z góry zawężać katalogu sytuacji umożliwiających odstąpienie od kary, a co najwyżej doprecyzować przypadki szczególnie uzasadnione. Wyłączanie tej instytucji w odniesieniu do niektórych kategorii naruszeń jest niezasadne – organy i sądy korzystają z niej sporadycznie, ale niekiedy dostrzegają potrzebę jej zastosowania także w tych kategoriach, które projekt zamierza wyłączyć.

Odrębną kwestią pozostaje stosowanie kar w sztywno określonej wysokości, budzących coraz więcej zastrzeżeń w orzecznictwie TSUE i TK. Prace nad projektem to dobra okazja, by skorygować mechanizm nakładania kar w ustawie SENT – z uwzględnieniem wniosków z wyroku TSUE w sprawie węgierskiej ustawy EKAER oraz orzeczeń WSA we Wrocławiu – tak aby zapewnić zgodność regulacji z Konstytucją i prawem UE.

Fragment wniosków opinii do zmiany ustawy SENT

Wcześniejsza próba usunięcia przesłanek odstąpienia została zaniechana

Należy zwrócić uwagę, że już wcześniej, w poprzedniej kadencji Sejmu (w roku 2023) rozważano likwidację przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (projekt UD325). Również wówczas, w ramach konsultacji publicznych, składaliśmy stanowisko w tej sprawie. Zostało ono uwzględnione przez MF, już na etapie prac legislacyjnych.

Usunięcie z ustawy SENT przepisów pozwalających odstępować od nakładania administracyjnych kar pieniężnych spowodowałoby, że przewidziana odpowiedzialność przybrałaby charakter absolutny i byłaby nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności wynikającą zarówno z Konstytucji RP, jak i z prawa UE. Powyższe może spowodować kwestionowanie regulacji zarówno przed TK, jak i TSUE oraz generować zbędne oraz trwające latami spory z tym związane.
Jednocześnie, co pokazuje praktyka, pozostawienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary nie wpływa negatywnie na egzekwowanie obowiązków SENT, bowiem w praktyce są one stosowane przez Organy w sposób racjonalny, po dokładnej analizie stanu faktycznego, nierzadko dopiero po orzeczeniu sądu administracyjnego. Mechanizm ten stosowany jest tylko w sytuacjach formalnych naruszeń, niepowodujących żadnego, chociażby hipotetycznego zagrożenia dla wpływów budżetowych. W celu usprawnienia postępowań SENT uzasadnione byłoby natomiast rozważenie zmiany dotyczącej badania przesłanki ważnego interesu strony, który powinien aktualizować się wyłącznie na wniosek strony, a nie z urzędu. W praktyce, jego badanie z urzędu w każdej sprawie, zbędnie wydłuża postępowania.
Podkreślenia wymaga, że Państwo jest upoważnione do przyjęcia przepisów w celu zapewnienia prawidłowego poboru podatku i uniknięcia oszustw podatkowych, pod warunkiem, że przepisy te nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów i są zgodne z zasadą proporcjonalności. Pozostawienie w ustawie sztywno określonych kar pieniężnych, z jednoczesnym usunięciem przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, byłoby sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a tym samym z Konstytucją RP i prawem unijnym.
Wobec powyższego uzasadniony jest postulat pozostawienia w ustawie SENT przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Uwzględnione stanowisko w trakcie procesu legislacyjnego – link

Naruszenie zasady proporcjonalności – sedno problemu

Co prawda procedowany projekt zmian ustawy SENT nie likwiduje całkowicie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, jednak znacząco je zawęża – pozostawiając poza ich zakresem te przypadki, w których obecnie zarówno sądy administracyjne, jak i organy KAS uznają odstąpienie od nałożenia kary za uzasadnione. Jednocześnie przepisy ustawy SENT nie przewidują możliwości miarkowania kar, ponieważ zostały one określone w sztywnej wysokości. W mojej ocenie utrzymanie sztywno określonych kar pieniężnych przy jednoczesnym znaczącym zawężeniu przesłanek odstąpienia od ich nałożenia byłoby sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a tym samym z Konstytucją RP i prawem unijnym.

W związku z powyższym uzasadniony jest postulat pozostawienia w ustawie SENT przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w dotychczasowym kształcie klauzul generalnych. Tak sformułowane przesłanki pozwalają organom w określonych stanach faktycznych uelastycznić odpowiedzialność, a w niektórych przypadkach wręcz „uratować sytuację” przed naruszeniem fundamentalnej zasady zaufania do organów państwa – gdy nałożenie kary byłoby działaniem całkowicie nieproporcjonalnym i niesprawiedliwym, prowadzącym do pokrzywdzenia obywatela. Zawężenie przesłanek odstąpienia do enumeratywnie wskazanych przypadków rodzi ryzyko nakładania kar rażąco niesprawiedliwych, dlatego wymaga ponownego przemyślenia.

Wnioski i postulaty de lege ferenda

Analiza przepisów ustawy SENT, aktualnie procedowanego projektu jej nowelizacji oraz orzecznictwa – zarówno polskich sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, sztywne kary pieniężne SENT, nakładane bez możliwości ich miarkowania, w mojej ocenie naruszają zasadę proporcjonalności zarówno w wymiarze konstytucyjnym (wyrok TK P 3/23), jak i unijnym (wyroki TSUE C-583/20, C-935/19, C-61/23).

Po drugie, projekt nowelizacji ustawy SENT (druk nr 2272) nie rozwiązuje tego problemu, lecz go pogłębia – poprzez likwidację klauzul generalnych interesu publicznego i ważnego interesu strony, bez równoczesnego wprowadzenia możliwości miarkowania kar.

Po trzecie, prawidłowe rozwiązanie legislacyjne powinno wprowadzić możliwość miarkowania kar pieniężnych – np. poprzez określenie ustawowych widełek, w ramach których organy dysponowałyby luzem decyzyjnym przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Po czwarte, likwidacja obecnych klauzul generalnych, przy jednoczesnym braku możliwości obniżenia kary, zaprzepaści wieloletni dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowany na tle obowiązujących przepisów i może doprowadzić do wydawania decyzji sprzecznych z Konstytucją RP i prawem UE.

Ewentualnie – w przypadku chęci zachowania w projekcie przepisu art. 26 ust. 2a – konieczne byłoby przynajmniej dodanie sformułowania „w szczególności”, otwierającego katalog okoliczności uzasadniających odstąpienie od kary, przy jednoczesnym pozostawieniu dotychczasowych klauzul generalnych. Takie rozwiązanie zachowałoby sprawdzony mechanizm uelastyczniający system nakładania kar, doprecyzowując jednocześnie przypadki, w których odstąpienie od ukarania jest szczególnie zasadne.

Autor:
adwokat dr Dawid Korczyński