Sztywne kary e-TOLL naruszają zasadę proporcjonalności

Za naruszenie obowiązków w zakresie e-TOLL grożą kary pieniężne. Są one nakładane w tzw. sztywnej wysokości. W przypadku naruszenia polegającego na nieuiszczeniu opłaty za przejazd – w wysokości 1500 zł. Kara w takiej wysokości nakładana jest za każdy nieprzedpłacony przejazd, przy czym za każdy pojazd może zostać nałożona maksymalnie jedna kara w ciągu jednej doby. Jeżeli zatem na koncie przedpłaconym firmy skończą się środki i nie zostaną one uzupełnione przez kilka lub kilkanaście dni, a firma ma kilka lub kilkanaście pojazdów, to łączna wysokość kar może wynieść nawet kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt tysięcy złotych. W samym 2025 r. GITD nałożył kary za naruszenia e-TOLL w łącznej wysokości ponad 52 mln złotych. W naszej ocenie, co podkreślaliśmy od samego początku obowiązywania przepisów, sztywne kary e-TOLL naruszają zasadę proporcjonalności. Ma ona wymiar zarówno konstytucyjny, jak i unijny.

Dlatego w imieniu naszych Klientów składaliśmy odwołania oraz skargi do sądów. A w lutym 2025 r. złożyliśmy w Sejmie petycję dotyczącą zmiany przepisów.

Najpierw były odwołania

W 2021 r. system e-TOLL zastąpił viaTOLL. Już niecały rok później do naszej kancelarii zaczęli zgłaszać się Klienci – przewoźnicy, na których nałożono kary po 1 500 zł. W większości przypadków przejazdy były prawidłowo rejestrowane w systemie, jednak na koncie przedpłaconym zabrakło środków.

Często wyglądało to w ten sposób, że przewoźnik spóźnił się z doładowaniem konta o kilka lub kilkanaście dni. W przypadku kilku pojazdów skutkowało to wydaniem kilkunastu decyzji administracyjnych, każda na kwotę 1 500 zł. Łączna wysokość kar sięgała kilkunastu, nawet kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Z analizy tych spraw jasno wynikało, że przewoźnicy nie działali w celu uniknięcia opłat. Przejazdy były rejestrowane, a brak środków wynikał z przeoczenia przy uzupełnianiu salda. Co istotne, przepisy nie pozwalają na uzupełnienie opłaty, jeżeli od przejazdu minęły więcej niż 3 dni. W praktyce oznacza to, że nawet gdy przedsiębiorca szybko zorientował się, że saldo jest niewystarczające, nie miał możliwości naprawienia sytuacji ani uregulowania zaległości.

Tymczasem nieopłacone należności za pojedyncze przejazdy wynosiły zazwyczaj kilkanaście złotych. Pomimo tego na przewoźników nakładano kary administracyjne w wysokości 1 500 zł za każdy przejazd.

Taki model sankcyjny od początku budził poważne wątpliwości. W naszej ocenie system kar e-TOLL w obecnym kształcie narusza zasadę proporcjonalności, która ma charakter zarówno konstytucyjny, jak i unijny.

W związku z powyższym podjęliśmy się pomocy przewoźnikom w postępowaniach dotyczących nałożonych kar.

Niekorzystne wyroki WSA

Niestety, pomimo składania odwołań od kar e-TOLL oraz wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, większość rozstrzygnięć była niekorzystna dla przedsiębiorców. Jedynie w nielicznych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Były to jednak wyjątki od dominującej linii orzeczniczej.

W przeważającej liczbie wyroków sądy wskazywały, że kara e-TOLL jest nakładana automatycznie – wyłącznie na podstawie stwierdzenia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty. Sam fakt braku środków na koncie przedpłaconym w chwili przejazdu skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej.

Sądy podkreślały również, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości miarkowania sankcji ani uwzględniania okoliczności konkretnej sprawy. Nie ma znaczenia, czy zaległość wynosiła kilkanaście złotych ani czy przedsiębiorca działał w dobrej wierze.

W konsekwencji kary administracyjne w systemie e-TOLL są nakładane w jednakowej wysokości – 1 500 zł za każdy przejazd, niezależnie od skali naruszenia.

Skargi do NSA

Część firm zdecydowała się zaskarżyć niekorzystne wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach dotyczących kar e-TOLL. W związku z tym, działając w imieniu przedsiębiorców, wnieśliśmy skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Celem tych skarg jest zakwestionowanie utrwalonej linii orzeczniczej, zgodnie z którą kary administracyjne w systemie e-TOLL są nakładane automatycznie i bez możliwości ich miarkowania.

Obecnie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pozostają w toku, a skargi kasacyjne oczekują na rozpoznanie.

Wsparcie Rzecznik MŚP w sprawach dotyczących kar e-TOLL

Istotnym wsparciem w prowadzonych przez nas postępowań w sprawach kar e-TOLL było przystępowanie do nich Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Rzecznik MŚP, podobnie jak my, od początku dostrzegał problem sztywno określonych kar pieniężnych w systemie e-TOLL oraz brak możliwości uwzględniania okoliczności konkretnej sprawy. W szczególności podnoszona była kwestia naruszenia zasady proporcjonalności wobec przedsiębiorców, którzy nie działali w celu uniknięcia opłat, a jedynie dopuścili się przeoczenia przy uzupełnianiu salda.

Rzecznik MŚP przystąpił do postępowań po stronie firm w co najmniej kilkudziesięciu sprawach prowadzonych przez naszą kancelarię. Jego udział wzmacniał argumentację dotyczącą nadmiernego i automatycznego charakteru sankcji administracyjnych nakładanych w ramach systemu e-TOLL.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Dla spraw dotyczących kar e-TOLL istotne znaczenie ma wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 listopada 2024 r. w sprawie C-61/23. Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie bułgarskiego systemu poboru opłat drogowych oraz przewidzianych w nim sankcji administracyjnych, jednak odnosiło się do tego samego zagadnienia prawnego – proporcjonalności kar za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty drogowej. Co istotne, sprawa była analizowana w świetle tych samych przepisów prawa unijnego, które mają zastosowanie do polskiego systemu e-TOLL. Tj. art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. W konsekwencji stanowisko TSUE powinno mieć bezpośrednie znaczenie dla oceny, czy automatyczne i sztywno określone kary pieniężne w systemie e-TOLL pozostają zgodne z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z zasadą proporcjonalności.

Na wyrok TSUE, a wcześniej na sprawę przed TSUE wskazywaliśmy przed polskimi sądami administracyjnymi.

Petycja do Sejmu

Dostrzegając systemowy problem sztywno określonych kar administracyjnych w systemie e-TOLL, zdecydowaliśmy się skierować do Sejmu petycję z propozycją zmiany obowiązujących przepisów. W szczególności postulowaliśmy odejście od mechanizmu kar w jednolitej, z góry określonej wysokości oraz wprowadzenie możliwości ich miarkowania w zależności od okoliczności naruszenia.

Petycja do Sejmu została złożona 19 lutego 2025 r. Dokument opracował zespół naszej kancelarii w składzie: adw. dr Dawid Korczyński, apl. radc. Kacper Depta, apl. radc. Izabela Śmiejczak oraz adw. dr hab. Piotr Jóźwiak.

Opinia Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu

W związku ze złożona przez nas petycją, Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu wydało opinię, w której stwierdziło, że „obecny system karania za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, oparty na sztywno określonych karach pieniężnych w formie zryczałtowanej, jest nadmiernie represyjny i może naruszać zasadę proporcjonalności. (…) W związku z powyższym celowa jest zmiana brzmienia art. 13k ust. 1 u.d.p., polegająca na odejściu od sztywno określonych kar pieniężnych na rzecz możliwości miarkowania wysokości kary przez organ.”

Dezyderat nr 194 Komisji do Spraw Petycji

Następnie – w dniu 18 grudnia 2025 r. Komisja do Spraw Petycji uchwaliła dezyderat nr 194.

Odpowiedź Ministerstwa na dezyderat

W styczniu 2026 r. Ministerstwo Finansów i Gospodarki przedstawiło odpowiedź na dezyderat. Resort pozytywnie odniósł się do części wniosków zwartych w petycji oraz kierunku proponowanych zmian. W odpowiedzi wskazano jednak, że nie przewiduje się wprowadzenia mechanizmu różnicowania wysokości sankcji w przypadku naruszeń tego samego rodzaju. Tym samym cały czas aktualny pozostaje postulat zrezygnowania ze sztywno określonych kar e-TOLL. Jest on poparty orzecznictwem TSUE, w szczególności wyrokiem z 21 listopada 2024 r. w sprawie C-61/23.

Interwencja Rzecznika Praw Obywatelskich

W dniu 23 lutego 2026 r. opublikowany został komunikat Rzecznika Praw Obywatelskich, który poinformował, że zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o zajęcie stanowiska odnośnie tego, czy w ramach prac grupy roboczej, w skład której wchodzą przedstawiciele Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Infrastruktury, wypracowany został już projekt rozwiązań legislacyjnych mających na celu modyfikację modelu kar pieniężnych za naruszenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych w systemie e-TOLL, a jeśli tak, to jakie są jego główne założenia. W szczególności, czy rozwiązania te przewidują odejście od kar w sztywno określonej wysokości, co stanowiło jeden z głównych postulatów petycji.