Kara e-TOLL a prawo unijne i orzecznictwo TSUE – przepisy wymagają zmiany

Kara e-TOLL za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty drogowej za przejazd nakładana jest w Polsce w sztywnej wysokości 1500 zł. Niezależnie od tego, czy wykonujący przejazd celowo uchylał się od opłaty, czy zabrakło mu kilku złotych na koncie przedpłaconym przy prawidłowo zarejestrowanym przejeździe. Tymczasem prawo unijne wymaga, aby sankcje za naruszenia obowiązku uiszczenia opłat drogowych były proporcjonalne, a Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kolejnych wyrokach konsekwentnie kwestionuje systemy kar ryczałtowych, które nie uwzględniają charakteru i wagi naruszenia. W naszej ocenie – którą prezentujemy konsekwentnie od 2022 r. – polskie przepisy o karach e-TOLL wymagają zmiany. Dlatego złożyliśmy w Sejmie RP petycję. Do czasu zmiany przepisów, w przypadku kar e-TOLL, zasadne jest powoływanie się na prawo Unii Europejskiej.

Kara e-TOLL – sztywna sankcja niezależna od wagi naruszenia

Odpowiedzialność za naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej reguluje ustawa o drogach publicznych. Przewiduje ona prostą konstrukcję – brak opłaty za przejazd to kara e-TOLL 1500 zł za każdy pojazd/za każdą dobę. Przepisy nie różnicują sytuacji podmiotu, który celowo omija system, od sytuacji, w której przejazd był prawidłowo zarejestrowany w e-TOLL, a jedynie zabrakło środków na koncie przedpłaconym. W przypadku floty pojazdów jedno przeoczenie organizacyjne (np. niedoładowane konta, odpięcie się karty płatniczej, brak wystarczjacych środków na koncie) może wygenerować kilkanaście lub kilkadziesiąt kar naliczanych równolegle za każdy pojazd i każdą dobę.

I właśnie to uproszczenie (jedna kara za różne naruszenia) oraz automatyzm jej stosowania budzą moje zastrzeżenia.

Ustawodawca przewidział wprawdzie pewien wentyl bezpieczeństwa – możliwość uzupełnienia opłaty w terminie 3 dni – jednak, jak pisaliśmy w artykule [e-TOLL: odwołanie od kary], mechanizm ten nie znajduje zastosowania w każdej sytuacji. Nie istnieje również możliwość złożenia czynnego żalu, o czym szerzej w tekście [e-TOLL czynny żal].

W praktyce oznacza to system, w którym sankcja jest całkowicie oderwana od okoliczności naruszenia, stopnia zawinienia i rzeczywistej szkody dla interesu publicznego. To właśnie ta cecha polskich przepisów budzi zasadnicze zastrzeżenia na gruncie prawa unijnego.

Czego wymaga prawo unijne – art. 9a dyrektywy 1999/62/WE

Pobór opłat od pojazdów ciężarowych za korzystanie z infrastruktury drogowej jest w Unii Europejskiej zharmonizowany. Podstawowym aktem jest dyrektywa 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (tzw. dyrektywa o eurowinietach).

Kluczowe znaczenie ma jej art. 9a, zgodnie z którym państwa członkowskie ustanawiają sankcje za naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy, a sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Wymóg proporcjonalności nie jest przy tym wyłącznie postulatem kierunkowym. Znajduje on umocowanie także w art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE, zgodnie z którym kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu. Oznacza to, że państwo członkowskie, wdrażając system poboru opłat drogowych objęty dyrektywą – a takim systemem jest polski e-TOLL w zakresie opłaty elektronicznej – nie ma pełnej swobody w kształtowaniu sankcji. Granicę tej swobody wyznacza właśnie zasada proporcjonalności, której treść doprecyzował Trybunał Sprawiedliwości UE.

Orzecznictwo TSUE w sprawie kar za opłaty drogowe – utrwalona linia

Wbrew pozorom nie mówimy o pojedynczym, odosobnionym rozstrzygnięciu. Orzecznictwo TSUE dotyczące proporcjonalności kar za naruszenia obowiązków związanych z opłatami drogowymi tworzy spójną, utrwaloną linię.

Wyroki C-497/15 i C-498/15 – kara ryczałtowa nie może abstrahować od wagi naruszenia

W wyrokach w sprawach węgierskich (C-497/15 i C-498/15) Trybunał ocenił system, w którym za naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty drogowej nakładano grzywny w sztywnej wysokości – niezależnie od charakteru i wagi naruszenia. TSUE uznał, że wymóg proporcjonalności z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE stoi na przeszkodzie takiemu systemowi kar. Co istotne, w sprawach tych chodziło m.in. o sytuacje, w których kierowca uiścił opłatę, lecz w nieprawidłowej wysokości wskutek omyłki – a więc o naruszenia o charakterze zbliżonym do wielu polskich spraw e-TOLL, w których przejazd był zarejestrowany, a problem dotyczył wyłącznie salda konta.

Wyrok C-384/17 – obowiązki sądu krajowego

W kolejnej sprawie węgierskiej Trybunał zajął się pytaniem, co ma zrobić sąd krajowy, gdy przepisy krajowe przewidują karę nieproporcjonalną. TSUE potwierdził, że państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia proporcjonalności sankcji, a sądy krajowe – obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego w zgodzie z wymogami dyrektywy.

Rozwinięcie linii orzeczniczej – bezpośredni skutek wymogu proporcjonalności

Linia ta została następnie wzmocniona w orzecznictwie Wielkiej Izby Trybunału (sprawa C-205/20), w którym TSUE przyjął, że wymóg proporcjonalności kar przewidziany w prawie unijnym wywołuje skutek bezpośredni – jednostka może się na niego powołać przed organem i sądem krajowym, a te są zobowiązane odmówić zastosowania przepisów krajowych w zakresie, w jakim naruszają zasadę proporcjonalności. To rozstrzygnięcie ma fundamentalne znaczenie praktyczne: przewoźnik nie musi czekać na zmianę ustawy, aby domagać się oceny swojej sprawy przez pryzmat prawa unijnego.

Wyrok C-61/23 – najnowsze potwierdzenie

Najświeższym ogniwem tej linii jest wyrok TSUE z 21 listopada 2024 r. w sprawie C-61/23, dotyczący bułgarskiego systemu poboru opłat drogowych. Wyrok TSUE C‑61/23 w sprawie kar dotyczących opłat drogowych. Trybunał po raz kolejny potwierdził, że przepisy przewidujące kary w zryczałtowanej, stałej wysokości – bez względu na charakter i wagę naruszenia – są nie do pogodzenia z wymogiem proporcjonalności wynikającym z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE. Szczegółowo omówiliśmy to rozstrzygnięcie w artykule [Wyrok TSUE C-61/23 w sprawie kar dotyczących opłat drogowych]; bułgarski mechanizm, który ocenił Trybunał, wykazuje daleko idące podobieństwo do polskiej konstrukcji kary e-TOLL.

Co orzecznictwo TSUE oznacza dla przewoźnika już dziś

Do czasu nowelizacji przepisów argumentacja oparta na prawie unijnym ma wymiar w pełni praktyczny. Przewoźnik, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie kary e-TOLL, może powoływać się na:

• art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wynikający z niego wymóg proporcjonalności sankcji,
• art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE,
• wyroki TSUE w sprawach C-497/15 i C-498/15 oraz C-61/23, wraz z orzecznictwem potwierdzającym bezpośredni skutek wymogu proporcjonalności.

Zarzuty te można podnosić zarówno na etapie postępowania przed GITD – w wyjaśnieniach strony oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (chociaż wtedy nie zostaną uwzględnione),jak i w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie w skardze kasacyjnej do NSA (na tym etapie mogą zostać one uwzględnione). Sądy administracyjne są związane obowiązkiem prounijnej wykładni prawa krajowego i uwzględniania orzecznictwa TSUE; wyrok C-61/23 daje im ku temu mocny, aktualny punkt oparcia. Przebieg poszczególnych etapów postępowania opisaliśmy w artykule [Kara za e-TOLL: przebieg postępowania], a praktyczne wskazówki dotyczące środków zaskarżenia – w tekście [e-TOLL: odwołanie od kary].

Podkreślamy przy tym rzetelnie: powołanie się na prawo unijne nie gwarantuje uchylenia kary w każdej sprawie. Argumentacja unijna jest jednak obecnie najpoważniejszym instrumentem obrony w sprawach, w których dolegliwość kary rażąco odbiega od wagi uchybienia.

Przepisy wymagają zmiany – działania legislacyjne już trwają

Potrzeba zmiany polskich przepisów nie jest wyłącznie tezą doktrynalną-– dostrzegły ją już instytucje państwa:

• W lutym 2025 r. złożyliśmy petycję do Sejmu z propozycjami zmian – m.in. automatycznego pokrywania zaległości z kolejnych wpłat, zastąpienia kary 1500 zł opłatą w podwójnej wysokości w razie spóźnienia oraz wprowadzenia upomnienia przed wszczęciem postępowania. Szczegóły postulatów opisaliśmy w artykule [Petycja e-TOLL].
• Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu w swojej opinii potwierdziło, że obecny system karania jest nadmiernie represyjny i może naruszać zasadę proporcjonalności.
• 18 grudnia 2025 r. Komisja do Spraw Petycji skierowała do Prezesa Rady Ministrów dezyderat nr 194, wzywając do analizy możliwości zmian legislacyjnych.
• 27 stycznia 2026 r. Minister Finansów w odpowiedzi na dezyderat odniósł się pozytywnie do kierunku proponowanych zmian.

Kierunek jest zatem wyznaczony. Otwarte pozostaje pytanie o tempo prac legislacyjnych – a do czasu ich zakończenia ciężar zapewnienia zgodności praktyki z prawem unijnym spoczywa na organach i sądach rozpoznających indywidualne sprawy.

Podsumowanie

Kara e-TOLL w obecnym kształcie – sztywna, nieuwzględniająca charakteru i wagi naruszenia, multiplikowana za każdą dobę i każdy pojazd – nie odpowiada standardowi, jaki dla sankcji w systemach poboru opłat drogowych wyznaczają art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i orzecznictwo TSUE, z wyrokiem C-61/23 na czele. Polskie przepisy wymagają zmiany i taka zmiana – czego dowodzą opinia Biura Ekspertyz Kancelarii Sejmu, dezyderat nr 194 oraz stanowisko Ministra Finansów – staje się coraz bardziej realna. Zanim jednak do niej dojdzie, przewoźnicy nie są bezbronni: prawo unijne może być skutecznie powoływane w postępowaniach przed GITD i sądami administracyjnymi już dziś.

Jeżeli otrzymali Państwo decyzję o nałożeniu kary e-TOLL lub zawiadomienie o wszczęciu postępowania, warto przeanalizować sprawę pod kątem argumentacji unijnej przed upływem terminów na wniesienie środków zaskarżenia.

Jako kancelaria PrawnicyTranportu.pl | Adwokat dr Korczyński pomagamy w sprawach e-TOLL. Można się z nami skontaktować mailowo lub telefonicznie. Dane kontaktowe poniżej.

FAQ

Czy kara e-TOLL 1500 zł jest zgodna z prawem unijnym? W naszej ocenie sztywna kara e-TOLL, nakładana bez względu na charakter i wagę naruszenia, jest trudna do pogodzenia z wymogiem proporcjonalności sankcji wynikającym z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE. Potwierdza to orzecznictwo TSUE, w tym wyrok C-61/23 dotyczący analogicznego systemu bułgarskiego.

Czy w odwołaniu od kary e-TOLL można powołać się na wyrok TSUE C-61/23? Tak. Zarzut nieproporcjonalności kary, oparty na art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i orzecznictwie TSUE, można podnosić we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze do WSA oraz w skardze kasacyjnej do NSA. Skuteczność zarzutu zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Należy jednak zaznaczyć, że na chwilę obecną (połowa roku 2026) zarzut ten z pewnością nie zostanie uwzględniony przez organ (GITD). Szansa na jego uwzględnienie pojawi się dopiero na etapie postępowania sądowego – należy to uwzględnić kalkulując koszty postępowania odwoławczego.

Czy przepisy o karach e-TOLL zostaną zmienione? Prace w tym kierunku trwają. Petycja złożona do Sejmu uzyskała pozytywną opinię Biura Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Komisja do Spraw Petycji skierowała do Prezesa Rady Ministrów dezyderat nr 194, a Minister Finansów odniósł się pozytywnie do kierunku zmian. Na chwilę obecną (połowa 2026 r.) nie wiadomo jaki kształt przybiorą ostatecznie projektowane przepisy.

Co orzekł TSUE w sprawie C-61/23? W wyroku z 21 listopada 2024 r. Trybunał uznał, że przepisy przewidujące kary za naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty drogowej w zryczałtowanej, stałej wysokości – niezależnie od charakteru i wagi naruszenia – naruszają wymóg proporcjonalności z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE.