Miarkowanie kar SENT coraz bliżej? Senat za zmianą przepisów

W parlamencie toczą się obecnie prace nad nowelizacją ustawy SENT (projekt UD109, druk sejmowy nr 2272, druk senacki nr 694). Procedowany projekt zakłada m.in. objęcie monitorowaniem przewozów betonu – a także szereg innych zmian, w tym w zakresie administracyjnych kar pieniężnych nakładanych za naruszenia tej ustawy. Senat wprowadził do ustawy poprawki, które obecnie trafią do Sejmu. Obok korekt o charakterze redakcyjnym pojawiła się jedna istotna zmiana, która może fundamentalnie odmienić charakter kar nakładanych na podstawie ustawy SENT.

Kary w sztywno oznaczonej wysokości – niekonstytucyjne?

W toku prac nad uchwaloną przez Sejm dnia 17 kwietnia 2026 r. ustawą, Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu zasygnalizowało wątpliwości natury konstytucyjnej. Nowelizacja dodaje do ustawy SENT nowy rodzaj zgłoszeń – tzw. zgłoszenia kontraktowe. Zgłoszenia te, zamiast poszczególnych przewozów (jak to ma miejsce w przypadku standardowych zgłoszeń), mają dotyczyć całych umów obejmujących dostawę większej ilości betonu (minimum 100m³). Wraz z nowym rodzajem zgłoszeń, ustawa przewiduje nowe kary – w kwocie 20.000 zł (za zgłoszenie błędnych danych) oraz w kwocie 5.000 zł (za niezamknięcie zgłoszenia). W pierwotnie uchwalonej przez Sejm wersji przepisów, kary te zostały ustalone w sposób sztywny – bez możliwości ich miarkowania, podobnie jak ma to miejsce w przypadku pozostałych administracyjnych kar pieniężnych obowiązujących na gruncie ustawy o systemie monitorowania.

Więcej o nowych obowiązkach związanych z monitorowaniem SENT przewozów betonu pisaliśmy tutaj – SENT beton: obowiązki, procedury, kary

Wątpliwości konstytucyjne

Na wątpliwości co do zgodności z Konstytucją takiej konstrukcji kar pieniężnych zwróciło uwagę Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu. W opinii z 22 kwietnia 2026 r. senaccy legislatorzy zauważyli, że kary bezwzględnie oznaczone, nieprzewidujące możliwości ich zmniejszenia w zależności od okoliczności sprawy, naruszają standard konstytucyjny. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 15.10.2013 r., sygn. P 26/11) Biuro Legislacyjne zwróciło uwagę, że niezgodne z art. 2 Konstytucji RP mogą być kary określone w sposób uniemożliwiający ich miarkowanie, zwłaszcza w połączeniu z automatyzmem ich nakładania. Organy podejmujące decyzje o nałożeniu kary, jak i sądy decyzje te kontrolujące, powinny mieć możliwość dokonania oceny w oparciu o wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. Takiej możliwości przepisy w formie zaproponowanej przez Sejm nie dają.

Senat uwzględnił uwagi

Uwzględniając uwagi Biura Legislacyjnego, Senat przyjął poprawkę do ustawy, która – w miejsce kar sztywno oznaczonych – wprowadza kary podlegające miarkowaniu, w wysokości „do 20 000 zł” oraz „do 5 000 zł”. Tym samym przepisy mają wskazać maksymalną wysokość kary, pozostawiając organom stosującym prawo swobodę co do wymierzenia kary w konkretnej wysokości, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Organy administracji nie będą miały w tym zakresie dowolności – a, jak wskazuje Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu, do określania wysokości tych kar pieniężnych zastosowanie znajdzie przepis art. 189d k.p.a., wyrażający dyrektywy wymiaru kary.

Obecnie ustawa wróciła do Sejmu, który rozpatrzy poprawki Senatu (mogąc je zaakceptować bądź odrzucić), po czym przepisy trafią na biurko Prezydenta do podpisu.  

Opinia PrawnicyTransportu.pl do projektu nowelizacji

Przyjęte przez Senat uwagi Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu są zbieżne z wątpliwościami, które wyrażaliśmy w toku dotychczasowych prac nad nowelizacją ustawy SENT – Opinia SENT UD109 do projektu ustawy o zmianie przepisów SENT. Już w zeszłym roku, gdy projekt był procedowany na szczeblu rządowym, jak i w ostatnim czasie po skierowaniu projektu do parlamentu, przedstawiliśmy opinię, w której sygnalizowaliśmy problemy związane z ujęciem w przepisach kwestii administracyjnych kar pieniężnych. Oprócz zastrzeżeń co do istotnego ograniczenia możliwości odstępowania od nakładania kar, w opinii zwróciliśmy również uwagę na potencjalną niezgodność z konstytucją oraz z prawem Unii Europejskiej kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych. Cieszymy się, że kwestia ta została dostrzeżona również przez Senat w toku prac nad nowelizacją.

Fragment naszej opinii do nowelizacji ustawy SENT

W powyższym kontekście należy również zwrócić uwagę na to, że kary pieniężne za nieprawidłowości SENT zostały ustanowione w sposób „sztywny” – tzn. w bezwzględnie oznaczonej wysokości, bez możliwości modyfikowania wysokości nakładanej kary pieniężnej. Tym samym, zgodnie z dominującym orzecznictwem, zarówno organy administracji, jak i sądy nie mają możliwości uznaniowego zmniejszenia wysokości grożącej kary pieniężnej z uwagi na charakter zarzucanego naruszenia. Nie jest zatem możliwe dostosowanie kary pieniężnej do okoliczności danej sprawy. Mechanizm taki jawi się jako potencjalnie niezgodny z Konstytucją (na co może wskazywać niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2024 r., P 3/23, wydany w sprawie sztywno oznaczonych kar pieniężnych uregulowanych w ustawie Prawo energetyczne), jak i z unijną zasadą proporcjonalności (której stosunek do sztywno oznaczonych kar pieniężnych był przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej m.in. w wyroku z dnia 21 listopada 2024 r., C-61/23, dotyczącym kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty za korzystanie z infrastruktury drogowej). Na niezgodność sztywno oznaczonych kar pieniężnych ustanowionych w ustawie SENT z zasadą proporcjonalności wskazuje WSA we Wrocławiu w pogłębionej analizie, zawartej w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r., III SA/Wr 374/22. W wyroku tym sąd dopuścił miarkowanie takiej kary pieniężnej pomimo jej „sztywnego” określenia w przepisach prawa.

Powyższe argumenty uzasadniają rozważenie przy okazji nowelizowania ustawy SENT zmiany konstrukcji przewidzianych w niej administracyjnych kar pieniężnych – tak aby organy uzyskały kompetencję do miarkowania ich wysokości. Wprowadzenie granic ustawowego zagrożenia karą pieniężną (tzw. „widełek”), w ramach których organy dysponowałyby luzem decyzyjnym przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o ukaraniu, umożliwiłoby jeszcze lepsze dostosowanie wysokości orzekanej kary pieniężnej do wagi zarzucanego podmiotowi prawa naruszenia. Obecnie w razie stwierdzenia nieproporcjonalności grożącej stronie postępowania kary pieniężnej, przepisy ustawy SENT przewidują co najwyżej możliwość odstąpienia od nałożenia tej kary w całości – co jednak nie zawsze jawi się jako uzasadnione. Możliwość dostosowania wysokości kary pieniężnej do szczególnych okoliczności konkretnej sprawy pozwoliłoby w takich przypadkach znaleźć „złoty środek” – w sytuacji, w której zarówno nałożenie kary pieniężnej w pełnej wysokości, jak i odstąpienie od ukarania w całości nie byłoby reakcją właściwą.

Pełna treść naszej opinii dostępna jest pod tym linkiem: Zmiany w SENT – ograniczenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Ministerstwo zapowiada ewaluację

Co ważne, przyjęte przez Senat poprawki nie obejmują wszystkich kar przewidzianych w ustawie SENT – lecz jedynie te kary, które są dodawane do przepisów na mocy procedowanej obecnie nowelizacji. Oznacza to, że – jak na razie – w ustawie o systemie monitorowania nadal obowiązują kary w sztywno oznaczonej wysokości. Jednak również co do tych kar pieniężnych można mieć poważne wątpliwości, czy ich konstrukcja pozostaje zgodna ze standardem konstytucyjnym – zwłaszcza w połączeniu z istotnym ograniczeniem możliwości odstępowania od nakładania kar pieniężnych.

Ten stan rzeczy może się zmienić w najbliższej przyszłości. Ministerstwo Finansów zapowiada bowiem przyjrzenie się systemowi sankcji uregulowanych w ustawie SENT – i jego ewaluację.

Tak jak mówiłem, deklaruję, że niezwłocznie podejmiemy prace nad ewaluacją całego systemu kar funkcjonującego w omawianej regulacji. – wypowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów na posiedzeniu Senatu w dniu 6 maja 2026 r.

Również senatorowie mają zamiar przyjrzeć się bliżej obowiązującym w ustawie SENT sankcjom – co zostało zadeklarowane podczas posiedzenia Komisji Infrastruktury oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych w dniu 5 maja 2026 r.

Autorzy:
adwokat dr Dawid Korczyński
prawnik Kacper Depta
PrawnicyTransportu.pl