Kary SENT a weto Prezydenta

2 czerwca 2026 r. Prezydent RP odmówił podpisania ustawy z 15 maja 2026 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oraz niektórych innych ustaw (tzw. ustawy SENT), kierując ją do ponownego rozpatrzenia przez Sejm. W przekazie medialnym weto omawiane jest przede wszystkim w kategoriach ochrony przedsiębiorców przed biurokracją oraz kosztami rozszerzenia monitoringu SENT na beton towarowy. Tymczasem w swojej prawnej części uzasadnienie weta dotyczy zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia SENT i ich zgodności z zasadą proporcjonalności – w wymiarze zarówno konstytucyjnym, jak i unijnym.

Są to kwestie, które w naszej praktyce podnosimy konsekwentnie od lat – w skargach i odwołaniach składanych w imieniu Klientów, a także w opiniach składanych w toku prac legislacyjnych. M. in. w Opinia SENT UD109 do projektu ustawy o zmianie przepisów SENT, Zmiany w SENT – ograniczenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary, Miarkowanie kar SENT coraz bliżej? Senat za zmianą przepisów.

Kary SENT jako sankcje o charakterze podatkowym

Punktem wyjścia naszej argumentacji w sprawach SENT od wielu lat jest to, że choć ustawa SENT formalnie nie jest aktem podatkowym, jej rzeczywistym celem – wprost wskazanym w uzasadnieniu pierwotnego projektu (druk sejmowy nr 1244) – jest ograniczenie uszczupleń w VAT i akcyzie oraz walka z szarą strefą w obrocie towarami wrażliwymi. Cel ten jest tożsamy z funkcją sankcji podatkowych. Konsekwencją tego założenia jest wniosek, że kary pieniężne SENT należy oceniać według wzorców kontroli właściwych dla sankcji podatkowych – w szczególności art. 273 dyrektywy 2006/112/WE oraz wynikającej z niego zasady proporcjonalności w wykładni Trybunału Sprawiedliwości UE.

Tezę tę rozwinęliśmy m.in. w artykule „Kary pieniężne z ustawy SENT a wzorce kontroli właściwe dla sankcji podatkowych” (D. Korczyński, Monitor Podatkowy 3/2025), a wcześniej i później – w licznych pismach procesowych. Kluczowymi punktami odniesienia pozostają tu wyrok TSUE w sprawie węgierskiego systemu EKAER (C-583/20), będącego bezpośrednim odpowiednikiem polskiej ustawy SENT, oraz wyrok w sprawie Grupa Warzywna (C-935/19), w którym Trybunał zakwestionował sankcje stosowane automatycznie, bez możliwości ich zindywidualizowania.

Sztywne kary i potrzeba ich miarkowania

Drugim, powracającym wątkiem naszego stanowiska jest sposób ukształtowania kar SENT – w sposób „sztywny”, kwotowo, bez możliwości miarkowania ze względu na okoliczności konkretnej sprawy. W połączeniu z zawężaniem przesłanek odstąpienia od nałożenia kary prowadzi to do rozstrzygnięć nieproporcjonalnych, w których za drobne, formalne i często niezawinione uchybienia grożą kary nieadekwatne do wagi naruszenia. Na niezgodność tak skonstruowanych sankcji z zasadą proporcjonalności wskazywaliśmy, powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2024 r. (P 3/23, dotyczący kar w Prawie energetycznym) oraz na wyrok WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2023 r. (III SA/Wr 374/22), wydany w prowadzonej przez naszą kancelarię sprawie, w której sąd dopuścił miarkowanie kary mimo jej sztywnego określenia. W tym zakresie wyrok WSA we Wrocławiu (III SA/Wr 374/22) jest wręcz precedensowy. Przedstawiona w nim argumentacja jest bardzo pogłębiona i dokładnie dotyczy problemowego zagadnienia.

Stanowisko w toku prac legislacyjnych nad projektem UD109

Z tego względu w toku prac legislacyjnych nad projektem UD109, na kilku jego etapach, składaliśmy opinie zawierające postulat zachowania klauzul generalnych interesu publicznego i ważnego interesu strony jako „wentyla bezpieczeństwa” systemu oraz – docelowo – wprowadzenia możliwości miarkowania kar, np. poprzez ustawowe „widełki”, w ramach których organ mógłby dostosować sankcję do okoliczności sprawy. Co istotne, analogiczne stanowisko przedstawialiśmy już w 2023 r. wobec projektu zmierzającego w podobnym kierunku (UD325) i zostało ono wówczas uwzględnione przez Ministerstwo Finansów na etapie prac legislacyjnych, następnie zaś powtarzaliśmy te uwagi wobec projektu UD109 –  zarówno na samym jego początku, jak i później, m.in. w opinii do druku senackiego nr 694 – wskazując, że likwidacja klauzul generalnych przy jednoczesnym braku możliwości miarkowania kar pozostaje w sprzeczności z zasadą proporcjonalności wywodzoną z Konstytucji RP (art. 2 i art. 31 ust. 3) oraz z prawa Unii Europejskiej.

Weto Prezydenta

Uzasadnienie odmowy podpisu ustawy nowelizującej SENT wskazuje właśnie na podatkowy charakter regulacji SENT i wynikającej z tego konieczności oceny kar przez pryzmat art. 273 dyrektywy VAT i orzecznictwa TSUE (w tym spraw C-583/20 i C-935/19). W uzasadnieniu weta wskazano również na automatyzm stosowania kar i brak możliwości miarkowania sankcji jako naruszający zasadę proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). W tym zakresie wyraźna jest sformułowanie, że odpowiedzialność obiektywna nie może przerodzić się w odpowiedzialność absolutną; oraz spostrzeżenie, że możliwość ubiegania się o ulgę w spłacie kary – działająca dopiero po prawomocnym ukaraniu – nie sanuje nieproporcjonalności samej decyzji.

Uzasadnienie weta Prezydenta

Co dalej z karami sztywno określonymi

Niezależnie od dalszych losów zawetowanej ustawy, aktualny pozostaje problem kar w sztywno określonej wysokości. Sztywne, niemiarkowalne kary rodzą realne ryzyko niezgodności z Konstytucją i prawem unijnym. Dlatego model kar przewidziany w ustawie SENT wymaga istotnej zmiany i odejścia od kar sztywno określonych oraz dopuszczenia możliwości ich miarkowania pozwalającej uwzględnić indywidualne okoliczności sprawy. W tym zakresie należy wyraźnie wskazać, że teza ta znajduje głębokie uzasadnienie w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.