Zmiany w SENT – ograniczenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary

W Sejmie i Senacie trwają prace nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy SENT (projekt UD109, druk sejmowy nr 2272, druk senacki nr 694). Projekt został uchwalony przez Sejm dnia 17 kwietnia 2026 r. i skierowany do rozpatrzenia przez Senat. Jedną ze zmian przewidzianych w projekcie jest uchylenie dotychczasowych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej – tj. przesłanki interesu publicznego oraz ważnego interesu strony – mających postać tzw. klauzul generalnych i zastąpienie ich kazuistycznym katalogiem przesłanek ujętym w projektowanym art. 26 ust. 2a ustawy SENT. Będzie to stanowiło istotne ograniczenie możliwości odstąpienia od kary SENT.

Obecne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary – klauzule generalne

Obecne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary mają charakter klauzul generalnych, tzn. przepisów „otwartych”, których wypełnienie treścią należy do organów i sądów stosujących prawo. Klauzule takie świadomie pozostawiają organom swobodę decyzyjną i odsyłają do norm pozaprawnych, pozwalając uwzględnić szereg różnych, często zmiennych okoliczności. Dzięki temu uelastyczniają prawo, umożliwiając dostosowanie rozstrzygnięcia do realiów konkretnej sprawy oraz uniknięcie niesprawiedliwych, wyłącznie literalnych interpretacji. W praktyce mechanizm ten pozwala organom odstępować od nakładania kar za różnego rodzaju błędy w przypadkach, w których nałożenie kary byłoby nieproporcjonalne.

Likwidacja dotychczasowych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary

Jedną z istotnych zmian, które przewiduje rządowy projekt, jest uchylenie obowiązujących dotychczas klauzul generalnych – ważnego interesu podmiotu oraz interesu publicznego – jako przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i zastąpienie ich wąsko, kazuistycznie ujętym katalogiem okoliczności odstąpienia od nałożenia kary (projektowany art. 26 ust. 2a ustawy SENT). Po wejściu zmian w życie odstąpienie od nałożenia kary stanie się w praktyce niemożliwe w wielu przypadkach, w których dziś organy KAS i sądy administracyjne – słusznie – z tej instytucji korzystają.

Wypełnianie obowiązków uregulowanych w ustawie SENT obwarowane jest administracyjnymi karami pieniężnymi. Oczywista i w pełni uzasadniona jest konieczność ustanowienia sankcji za naruszenia przepisów tej ustawy. Jednocześnie w praktyce stosowania prawa zdarzają się przypadki, w których karanie legalnie działających podmiotów wysokimi karami pieniężnymi wobec nieznacznych, nieraz przypadkowych omyłek nie jawi się jako właściwe i proporcjonalne. Obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają organom KAS w części przypadków uelastycznić reakcję na stwierdzane nieprawidłowości (choć nie przewidują możliwości miarkowania kar – co stanowi poważny zarzut co do tych sankcji). Natomiast procedowane zmiany będą prowadziły w istocie do bardzo znacznego zawężenia przypadków, w których możliwe byłoby odstąpienie od nałożenia kary, i w takim zakresie jawią się jako niepożądane.

Sprzeczne z zasadą proporcjonalności

Projektowana zmiana w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z wywodzoną zarówno z Konstytucji RP, jak i z prawa Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, a także z deklarowaną przez Rząd deregulacją. Może ona de facto prowadzić do zaostrzenia odpowiedzialności polskich przedsiębiorców za niecelowe i wyłącznie formalne naruszenia powstałe w trakcie obrotu tzw. towarami wrażliwymi, które nie stanowiły rzeczywistego zagrożenia dla wpływów budżetowych – których ochrona stanowi główny cel ustawy SENT. „Likwidacja” przesłanek odstępowania od nakładania administracyjnych kar pieniężnych mających postać klauzul generalnych, przy jednoczesnym braku możliwości miarkowania kar z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy, narusza zasadę proporcjonalności zarówno w ujęciu prawa UE, jak i prawa krajowego, w tym przede wszystkim Konstytucji RP – w szczególności biorąc pod uwagę najnowsze, ale utrwalone orzecznictwo TSUE (m.in. wyrok C-61/23). Uzasadnione jest zatem zrewidowanie projektu nowelizacji w tym zakresie przed jego dalszym procedowaniem.

Dobro prawnie chronione

Dynamika obrotu gospodarczego (duża liczba przewozów, przewozy zbiorcze, współpraca z zewnętrznymi operatorami systemów geolokalizacyjnych) powoduje, że nawet przy zachowaniu należytej staranności może dojść do drobnych, formalnych i niezawinionych uchybień – literówek w numerach rejestracyjnych, omyłek w numerach licencji lub zezwoleń, przerw w transmisji danych GPS z przyczyn technicznych, a nawet niezawinionego braku zgłoszenia. Naruszenia te na ogół nie stwarzają żadnego – nawet hipotetycznego – zagrożenia dla wpływów budżetowych w VAT i akcyzie (rzeczywistego przedmiotu ochrony ustawy SENT), a mimo to skutkują nałożeniem kar w sztywnej wysokości, nierzadko rażąco nieadekwatnej do wagi uchybienia.

Zalety przesłanek odstąpienia mających charakter klauzul generalnych

Obecne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary mają charakter otwarty – pozwalają uwzględnić szeroki zakres okoliczności, w tym wynikających ze zdarzeń nadzwyczajnych (pandemia, wojna, zakłócenia łańcuchów dostaw). Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, wypracowane od 2017 r., pokazuje, że mechanizm ten stosowany jest powściągliwie – wyłącznie w sprawach, w których nałożenie kary byłoby oczywiście nieproporcjonalne (np. wyjątkowe niezgłoszenie przewozu do systemu SENT niepowodujące żadnego ryzyka uszczuplenia należności publicznoprawnych lub naruszenie wynikające z nieumyślnego błędu po stronie uczciwego przedsiębiorcy). Po likwidacji tych przesłanek organy utracą realną możliwość uwzględniania okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Likwidacja przesłanek odstąpienia od nałożenia kary a deregulacja

W mojej ocenie projektowany kierunek pozostaje również w sprzeczności z deklarowaną przez Rząd deregulacją. Likwidacja możliwości odstąpienia od kary – przy braku instytucji czynnego żalu i ograniczeniu luzu decyzyjnego – stoi w opozycji do idei deregulacji. Ogólne regulacje k.p.a. (art. 189f – odstąpienie od nałożenia kary, art. 189d – dyrektywy miarkowania kary) zmierzają w kierunku uelastycznienia odpowiedzialności administracyjnej; projekt UD109 idzie w dokładnie odwrotnym kierunku. Rodzi to istotne wątpliwości co do zgodności z zasadą proporcjonalności wywodzoną z Konstytucji RP (art. 2 i art. 31 ust. 3) oraz z prawa UE (art. 273 dyrektywy 2006/112/WE w świetle orzecznictwa TSUE – m.in. C-583/20, C-935/19, C-61/23).

Warto również dodać, że analogiczne rozwiązania rozważano już w poprzedniej kadencji Sejmu (projekt UD325) – po uwagach zgłoszonych w konsultacjach publicznych ostatecznie z nich zrezygnowano. Ta okoliczność dodatkowo przemawia za odstąpieniem od projektowanego zawężenia przesłanek także obecnie i zgłoszenia poprawek w tym zakresie.

Węgierski odpowiednik SENT (EKAER) niezgodny z prawem uijnym

W zakresie stosowania sztywno określonych kar pieniężnych warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczący sankcji przewidzianych w węgierskich przepisach o monitorowaniu przewozów. TSUE stwierdził, że art. 273 dyrektywy VAT oraz zasada proporcjonalności sprzeciwiają się regulacjom krajowym przewidującym sztywno określone sankcje za nieprawidłowości w deklaracjach dotyczących wysyłki towarów. W mojej ocenie stanowi to istotny argument przeciwko sztywno określonym karom przewidzianym w systemie SENT.

Na problem kar ustalanych w sztywnej wysokości w ramach systemu SENT zwracamy uwagę od wielu lat, podnosząc tę kwestię w licznych prowadzonych przez nas sprawach.

Opinia Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu

Biuro Legislacyjne Senatu w opinii z dnia 22 kwietnia 2026 r. do ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (druk nr 694) wyraziło zastrzeżenia natury konstytucyjnej wobec przepisów art. 24 ust. 1aa i 1ab, które przewidują administracyjne kary pieniężne w sztywno określonej wysokości (odpowiednio 20 000 zł i 5 000 zł). Biuro Legislacyjne wskazało, że ustawodawca ustalił wysokość kar jednolicie, niezależnie od podmiotowej i przedmiotowej specyfiki danego przypadku, takiej jak waga i okoliczności naruszenia, czy wcześniejsze niespełnienia obowiązków. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Biuro Legislacyjne podkreśliło, że określenie kary pieniężnej w sposób uniemożliwiający jej miarkowanie może być niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza gdy łączy się to z bezwzględną wysokością sankcji, automatyzmem jej wymierzania i brakiem możliwości uwzględnienia sytuacji ekonomicznej podmiotu karanego. W związku z powyższym Biuro Legislacyjne rekomendowało zmianę kar ze sztywnych na względnie określone, tj. „do 20 000 zł” i „do 5 000 zł”, umożliwiającą organowi decydującemu o ukaraniu odpowiednie miarkowanie sankcji w zależności od konkretnych okoliczności sprawy.

Opinia Kancelarii w toku procesu legislacyjnego

W toku procesu legislacyjnego dotyczącego projektu UD109 kilkukrotnie przedstawialiśmy nasze stanowisko w odniesieniu do projektowanej zmiany – likwidacji obecnych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W naszych opiniach podnosiliśmy wskazane wyżej kwestie.

Podsumowanie

Projektowane istotne zawężenie możliwości odstąpienia od nałożenia kary zamknie drogę do pragmatycznego korygowania sytuacji, w których nałożenie kary byłoby działaniem całkowicie nieproporcjonalnym. Jednocześnie pozostawienie możliwości umorzenia kary lub rozłożenia jej na raty dopiero na etapie egzekucyjnym nie stanowi realnego złagodzenia skutków sankcji – ma charakter wyjątkowy, wiąże się z formalnościami obciążającymi stronę, nie wstrzymuje automatycznie egzekucji i może prowadzić do poważnych szkód majątkowych. Każdy, kto spotkał się z tymi instytucjami w praktyce, zdaje sobie sprawę, że umorzenie kary na etapie egzekucji jest absolutnym wyjątkiem i praktycznie się nie zdarza, a jeżeli ma miejsce, to w odniesieniu do krytycznej sytuacji majątkowej – a nie ze względu na okoliczności lub charakter naruszenia (jak ma to miejsce w przypadku obecnie funkcjonującej przesłanki interesu publicznego). Projektowane – kazuistyczne wręcz – określenie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary i likwidację obecnie funkcjonujących przesłanek należy ocenić negatywnie. W mojej ocenie uzasadnione jest wycofanie się z projektowanych zmian w tym zakresie.