Wina a nałożenie administracyjnej kary pieniężnej

Transport drogowy stanowi branżę regulowaną. Wiele obowiązków z nim związanych zabezpieczonych jest sankcjami, w tym administracyjnymi karami pieniężnymi. Nakładane są one za naruszenia wskazane m. in. w ustawie o transporcie drogowym, prawie o ruchu drogowym, ustawie SENT oraz o drogach publicznych. Kary te na ogół kreślone są w sztywno określonej wysokości, niepodlegającej miarkowaniu. W wielu indywidualnych przypadkach sankcje te wydają się nieproporcjonalne. Wobec tego, w przypadku administracyjnych kar pieniężnych często stawiane jest pytanie o to, czy ich stosowanie jest uzależnione od winy, czy też jest od niej niezależne. Dlatego w tym artykule staramy się odnieść do zagadnienia: wina a nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.

Odpowiedzialność obiektywna, ale nie absolutna

Według poglądu dominującego w polskim orzecznictwie i piśmiennictwie, odpowiedzialność zagrożona administracyjnymi karami pieniężnymi ma charakter obiektywny. Oznacza to, że jej stosowanie związane jest z samym obiektywnym faktem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Nie oznacza to jednak, że ma ona charakter absolutny. Co to oznacza? Oznacza to tyle, że administracyjne kary pieniężne nakładane są w związku z samym faktem popełnienie deliktu administracyjnego, jednak podmiot podlegający karze, w niektórych przypadkach powinien mieć możliwość uwolnić się od tej odpowiedzialności. Przypadki te określane są okolicznościami lub przesłankami wyłączającymi odpowiedzialność. Ich wystąpienie powoduje, że na podmiot nie może zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. Przykładem wyłączenia odpowiedzialności za delikt administracyjny jest siła wyższa. Art. 189e k.p.a. stanowi, że „w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.”.

Okoliczności wyłączające odpowiedzialność za delikt administracyjny

Jak już wskazano powyżej, ogólną przesłanką wyłączającą ukaranie jest siła wyższa. Kolejne przesłanki wyłączające odpowiedzialność, tym razem szczególne, zostały wskazane m. in. w art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym. Art. 92b stanowi, że „Nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów (…). 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów (…). Art. 92c ust. 1 pkt 1 stanowi, że „Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (…) na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć„. Przesłanki wyłączające odpowiedzialność zostały wskazane również w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Np. art 140aa ust. 4 p.r.d. stanowi, że „Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (…) wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia„.

Tym samym odpowiedzialność za delikty administracyjne w przewozach drogowych nie ma charakteru absolutnego, bowiem istnieją przesłanki ją wyłączające. Jednak nie zawsze tak było. Na początku przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych z u.t.d. i p.r.d. nie przewidywały żadanych przesłanek wyłączających odpowiedzialność. Sytuacja ta zmieniła się w 2012 r., kiedy dodano przesłanki wyłączające odpowiedzialność, ze względu „na konieczność ograniczania zasady winy obiektywnej”. Szerzej o tym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454 z późn. zm.).

Przesłanki odstąpienia od nałożenia kary

Od okoliczności wyłączających nałożenie kary należy odróżnić przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. W przypadku wyłączenia odpowiedzialności w ogóle nie dochodzi do przypisania podmiotowi naruszenia. Natomiast w przypadku odstąpienia od kary najpierw następuje przypisanie odpowiedzialności (stwierdzenie, że popełniono delikt), a w dalszej kolejności odstąpienie od nałożenia kary. Pomimo że skutek ekonomiczny obydwóch mechanizmów prawnych jest taki sam, to różnią się one od siebie. Wprowadzenie przesłanek odstępowania od nakładania administracyjnych kar pieniężnych w obszar prawa deliktów administracyjnych stanowi wyraz racjonalizacji karania i „uelastycznienia” tej odpowiedzialności. Ma to szczególne znaczenie w przypadku drobniejszych lub wyłączenie formalnych naruszeń.

Ogólne przesłanki odstąpienia od nakładania administracyjnych kar pieniężnych zostały wskazane w art. 189f k.p.a. Mają one zastosowanie do tych kar, co do których przesłanki odstąpienia od nałożenia kary nie zostały uregulowane odrębnie. Stanowi o tym art. 189a §  2 k.p.a. Tym samym w mojej ocenie przesłanki wskazane w art 189f powinny znaleźć zastosowanie do deliktów z ustawy o transporcie drogowym oraz prawo o ruchu drogowym. Wynika to z tego, że w ustawach tych nie wskazano przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Zatem zastosowanie powinny znaleźć przesłanki wskazane w art. 189f k.p.a. Jednak przeważająca część orzecznictwa administracyjnego wyraża pogląd, że przesłanki z art. 189f nie mają zastosowania do deliktów z u.t.d. i p.r.d. Kwestia ta cały czas jest sporna.

Przesłanki odstąpienia od nałożenia kary zostały wprost wskazane w ustawie SENT. Są nimi 1) ważny interes strony, 2) interes publiczny.

Tym samym przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stanowią istotne zracjonalizowanie i złagodzenie obiektywnej odpowiedzialności za delikty administracyjne.

Wina a nałożenie administracyjnej kary pieniężnej

Wracając do tytułowego zagadnienia, należy wskazać, że dominujący jest pogląd, że odpowiedzialność za delikty administracyjne jest niezależna od winy. Tzn. organy nie badają tego, czy naruszenie było zawinione, czy niezawinione. Ma to wynikać z tego, że administracyjne kary pieniężne nie mają charakteru represyjnego, ale prewencyjny i przymuszający do wykonania obowiązku administracyjnego. Taki pogląd (dominujący od lat), spotyka się jednak coraz częściej z krytyką.

Wina – dwa aspekty

Dlatego należy zwrócić uwagę na dwa aspekty winy. Pierwszy, dotyczący winy jako przesłanki warunkującej odpowiedzialność; drugi wskazujący winę jako okoliczność limitującą wysokość kary. W przypadku pierwszego, przypisanie winy stanowi warunek nałożenia kary; w drugim, stopień winy bierze się pod uwagę przy wymiarze kary. O ile pierwszy aspekt winy (warunkujący przypisanie odpowiedzialności) jest mocno dyskusyjny, o tyle drugi aspekt winy (limitujący wysokość kary), coraz częściej wskazywany jest w orzecznictwie, a nawet w niektórych przepisach (np. w prawie energetycznym).

Wina brana pod uwagę przy wysokości kary lub odstąpieniu od nałożenia kary

W aspekcie limitującym wysokość kary, stopień winy może, a czasami powinien być uwzględniony przy wymiarze kary. Dotyczy to kar względnie określonych (widełki „od-do”). Wina powinna być również rozważana w kontekście przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Ważny wyrok TSUE C-61/23

W powyższym zakresie, jako bardzo istotny jawi się wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 listopada 2024 r., C-61/23, Еkоstroy EOOD/Agentsia Patna. Dotyczy on kar za naruszenia związane z opłatami drogowymi w Bułgarii (więcej na ten temat w linku). TSUE dokonując wykładni prawa unijnego, wprost odniósł się do konieczności umożliwienia uwzględnienia w procesie nakładania kary „stopnia intencjonalności lub niedbałości w odniesieniu do popełnionego uchybienia” (nb. 49). TSUE zakwestionował nakładanie sztywno określonych kar pieniężnych, bez możliwości ich miarkowania z uwagi na zasadę proporcjonalności. Przywołany wyrok nie jest pierwszym, w którym TSUE odnosi się do kwestii winy w aspekcie administracyjnych kar pieniężnych. Do kwestii tej TSUE odnosił się również w tzw. polskiej sprawie C-935/19, również dotyczącej sankcji (tym razem podatkowych) w sztywno określonej wysokości. Kwestia winy stała się istotnym elementem rozstrzygnięcia TSUE z dnia 5 grudnia 2023 r. w sprawie C‑683/21.