Projekt zmian w systemie kar e-TOLL – nasza opinia

Niedawno został opublikowany projekt zmian w systemie kar e-TOLL. Wcześniej składaliśmy w tej sprawie petycję do Sejmu. Po zapoznania się z projektowanymi zmianami złożyliśmy opinię do Ministerstwa Infrastruktury. Całość opinii publikujemy poniżej.

Opinia dotyczy: zmian legislacyjnych w zakresie nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej (e-TOLL) – projekt UC74

Opinia w sprawie projektu zmian w systemie kar e-TOLL

Szanowni Państwo,

w odpowiedzi na Państwa pismo z dnia 15 lipca 2026 r., znak DDP-1.0212.10.2024, oraz w związku z toczącymi się pracami legislacyjnymi nad projektem ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (UC74), dziękujemy za podjęcie problematyki proporcjonalności administracyjnych kar pieniężnych nakładanych za naruszenie obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL.

Zagadnienie to bezpośrednio dotyczy tysięcy polskich przedsiębiorców – użytkowników dróg publicznych. O wadze problemu świadczą zarówno prace Komisji do Spraw Petycji Sejmu RP, która po wniesieniu przez nas petycji (sprawa nr BKSP-155-X-451/25) uchwaliła w dniu 18 grudnia 2025 r. dezyderat nr 194 do Prezesa Rady Ministrów, jak i aktywność Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z tego względu dziękujemy Ministerstwu Infrastruktury za działania podejmowane wspólnie z Ministerstwem Finansów oraz Głównym Inspektoratem Transportu Drogowego, zmierzające do zapewnienia realizacji zasady proporcjonalności określonej w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, z uwzględnieniem najnowszego orzecznictwa TSUE, w tym wyroku w sprawie C-61/23.

Jednocześnie – mając na uwadze dotychczasowe doświadczenia dotyczące rzeczywistych przyczyn nakładania kar w systemie e-TOLL – wyrażamy obawę, że zmiany normatywne proponowane na obecnym etapie prac legislacyjnych nie doprowadzą do realnego rozwiązania istniejącego problemu i pozostają w tym zakresie niekompletne.

Wprowadzenie 30-dniowego terminu na uiszczenie opłaty za przejazd

Wprowadzenie 30-dniowego terminu na uiszczenie opłaty za przejazd (w podwójnej wysokości), bez powiązania go z wezwaniem ze strony organów administracji do uiszczenia tej opłaty – swoistym pisemnym upomnieniem, wysyłanym w ściśle określonym trybie administracyjnym, analogicznie do upomnienia poprzedzającego wszczęcie egzekucji zaległości podatkowych – stanowi w naszej ocenie jedynie korektę obowiązujących regulacji, nie usuwając źródła problemu. Z naszej praktyki wynika, że istotna część kar w systemie e-TOLL nakładana jest nie za niezarejestrowanie przejazdu, lecz za brak pobrania należności za przejazd prawidłowo zarejestrowany. Sama rejestracja przejazdu – skutkująca automatycznym naliczeniem należności – świadczy o tym, że użytkownik nie zmierza do uniknięcia opłaty, lecz przeciwnie: zamierza ją uiścić, niejako „deklarując” przejazd. Do nieuiszczenia opłaty dochodzi natomiast z przyczyn technicznych, takich jak wyczerpanie środków na koncie przedpłaconym, „odpięcie” karty płatniczej od konta, utrata ważności karty płatniczej podpiętej do konta czy spadek salda poniżej zadeklarowanej kwoty poboru w dniu zaplanowanego pobrania środków. W konsekwencji kary nakładane są w przeważającej mierze na przedsiębiorców działających w dobrej wierze, przekonanych, że wszystkie opłaty za przejazd płatnymi odcinkami dróg publicznych uiszczane są prawidłowo, a o nieprawidłowościach dowiadują się dopiero po wielu miesiącach – wraz z wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Z przesyłanych użytkownikom co miesiąc not nie wynika, że opłaty nie zostały pobrane i że na koncie powstała zaległość – dokumenty te przypominają graficznie faktury, w których wyszczególniono przejazdy i należne kwoty, przy czym przy kwotach brak jest tzw. minusów, czyli kolumny, z której wynikałaby zaległość. Dopiero pobranie odrębnego dokumentu z panelu klienta pozwala ustalić, że opłaty – mimo ich naliczenia – nie zostały pobrane. Użytkownik systemu lub obsługująca go księgowość nie ma zatem możliwości szybkiego zorientowania się, że zarejestrowane i naliczone przejazdy pozostają nierozliczone.

Kwestii przejrzystości i czytelności not nie można w tym przypadku bagatelizować. Przy liczbie dokumentów, z jaką mierzy się przedsiębiorca – w szczególności transportowy – dokumenty pochodzące od podmiotów publicznych powinny mieć taką szatę graficzną i taki układ, aby możliwe było natychmiastowe rozpoznanie istnienia zaległości. Nie bez powodu załącznikami do aktów normatywnych czyni się urzędowe wzory dokumentów, których warstwa graficzna służy właśnie czytelności. Odpowiada to również coraz szerzej promowanym założeniom legal design, stanowiącym odpowiedź na oczekiwanie dokumentów prostych i czytelnych graficznie. W przypadku not dotyczących opłat e-TOLL wystarczyłoby, aby zawierały one już na pierwszej stronie wyraźną informację o istnieniu zaległości albo o tym, że opłaty nie zostały uiszczone. W obecnym układzie graficznym noty nie tylko nie pozwalają zorientować się w tym „na pierwszy rzut oka”, ale informacji tej w ogóle nie zawierają.

Wobec 9-miesięcznego (a w proponowanej nowelizacji 12-miesięcznego) terminu na wszczęcie postępowania, liczonego od dnia przejazdu, sam 30-dniowy termin na uregulowanie zaległej opłaty, bez uprzedniego pisemnego upomnienia (wezwania do zapłaty), nie jest w stanie realnie poprawić sytuacji użytkowników dróg publicznych, którzy w tym terminie mogą w ogóle nie powziąć wiedzy o zaistniałym braku płatności.

Skoro rzeczywistym, występującym w praktyce problemem jest brak wiedzy użytkowników dróg publicznych o tym, że przejazdy nie są prawidłowo opłacane – na przykład wskutek samoczynnego „odpięcia się” karty płatniczej od konta w systemie e-TOLL – to mechanizm przewidziany w projektowanym przepisie art. 13k ust. 12 u.d.p. nie stanowi realnego rozwiązania problemu użytkowników systemu. Podkreślenia wymaga, że projekt dodaje możliwość zwolnienia się od kary przez zapłatę dwukrotności opłaty w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia zakończenia przejazdu. W większości przypadków przedsiębiorca nie uzyska w tym okresie informacji o powstałej zaległości. Znamienne jest, że sam projektodawca dostrzegając ten problem, poprzestaje jednak na zastrzeżeniu, iż „informacje o wysokości nieuiszczonej opłaty elektronicznej, są dostępne za pośrednictwem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS” (projektowany przepis art. 13k ust. 12 zdanie drugie u.d.p.). Jest to mechanizm bierny, przerzucający na użytkownika ciężar samodzielnego i regularnego kontrolowania stanu rozliczeń. Dopiero powiązanie tego terminu z obowiązkiem powiadomienia użytkownika o braku zapłaty za zarejestrowany, lecz nieprzedpłacony przejazd – w szczególności w formie wezwania do zapłaty, które przy obecnych możliwościach technicznych może być generowane automatycznie przez system teleinformatyczny, bez potrzeby angażowania w to pracowników administracji (lub z ich minimalnym zaangażowaniem) – może przyczynić się do realnego usprawnienia systemu.

Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa oraz założeniami przyjaznej administracji organy powinny w pierwszej kolejności wspierać użytkowników dróg publicznych w wykonywaniu spoczywających na nich obowiązków, sygnalizując im dostrzeżone nieprawidłowości. Również w obrocie gospodarczym za nieopłacenie faktury w terminie nie kieruje się od razu pozwu do sądu i nie zaprzestaje współpracy, lecz najpierw przypomina się kontrahentowi o zaległości, wyjaśnia jej przyczyny i wzywa do zapłaty, w razie utrzymywania się zaległości wstrzymuje dostawy lub świadczenie usług, a dopiero w ostateczności kieruje sprawę na drogę sądową[1]. Analogicznie i tutaj – zanim organy administracji przystąpią do nakładania kar wielokrotnie przewyższających kwotę należnych opłat, w pierwszej kolejności zasadne jest uświadomienie użytkownikowi dróg publicznych, że zaległość w ogóle powstała. Jeżeli mimo takiego przypomnienia użytkownik nadal nie realizuje ciążących na nim obowiązków, dopiero wówczas uzasadnione jest zastosowanie sankcji. Nakładanie kar nie powinno być jednak priorytetem – w sprawnie działającym systemie powinno ono stanowić środek ostateczny (ultima ratio).

Jednocześnie, odnosząc się do wskazanego w piśmie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 22 marca 2017 r. w sprawach połączonych C-497/15 i C-498/15 (Euro-Team Kft. i Spirál-Gép Kft.), należy zauważyć, że Trybunał istotnie dopuścił pogodzenie odpowiedzialności obiektywnej z zasadą proporcjonalności – jednakże wyłącznie pod warunkiem, że pozostałe elementy systemu sankcji spełniają wymagane standardy, w tym że zachowana zostaje proporcjonalność sankcji do rodzaju i wagi naruszenia. W uzasadnieniu przywoływanego wyroku (pkt 65 i 66) TSUE wskazał, co następuje:

„(65) Po drugie, w odniesieniu do przesłanki, zgodnie z którą środek karny nie może być niewspółmiernyw stosunku do wskazanych celów, z postanowienia odsyłającego w sprawie C-497/15 wynika, iż kwota nałożonej na spółkę Euro-Team grzywny jest ponad 500 razy wyższa niż kwota nieuiszczonej opłaty za przejazd, która jest niższa niż kwota, jaka rzeczywiście została zapłacona za porównywalny odcinek drogi nr 5. W sprawie C-498/15 sąd odsyłający wskazuje, że kwota ta jest ponad 87 razy wyższaniż kwota zapłaconej z opóźnieniem opłaty za przejazd. W konsekwencji w sprawach w postępowaniach głównych wysokość sankcji wydaje się nieproporcjonalna względem popełnionego naruszenia.

(66) W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 9a dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności nie stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu jak rozpatrywany w postępowaniach głównych, który ustanawia odpowiedzialność obiektywną. Natomiast wymóg ów należy interpretować jako stojący na przeszkodzie wysokości sankcji przewidzianej w tym systemie” (podkreślenia własne).

Uwzględnienie pełnego kontekstu przywołanej w piśmie tezy Trybunału Sprawiedliwości powinno skutkować zrewidowaniem proponowanych w projekcie UC74 wysokości kar pieniężnych i ich nadal sztywnego charakteru. Kary te powiązano wprawdzie ze stawkami opłaty właściwymi dla danego pojazdu, jednakże bez znaczenia dla ich wysokości pozostaje m.in. długość pokonanej trasy. W konsekwencji – zwłaszcza w przypadku krótkiego przejechanego dystansu – relacja kwoty kary do kwoty należnej opłaty może okazać się wielokrotnie wyższa niż relacje analizowane w wyroku TSUE w sprawach C-497/15 i C-498/15, uznane tam przez Trybunał za nieproporcjonalne.

Co przy tym kluczowe, zaproponowany system karania nadal nie umożliwia uwzględnienia stopnia umyślności lub niedbalstwa sprawcy w odniesieniu do popełnionego uchybienia, jak również wyklucza wzięcie pod uwagę okoliczności łagodzących, tym samym nie realizując wymagań wynikających z wyroku TSUE z dnia 21 listopada 2024 r. w sprawie C-61/23 („Еkоstroy” EOOD przeciwko Agentsia „Patna infrastruktura”). W uzasadnieniu projektu wskazano, że „powiązanie wymierzanej kwoty pieniężnej ze stawką opłaty dla danego pojazdu, którym dokonano przejazdu, pozwala na dostosowanie kary do indywidualnej sytuacji sprawcy naruszenia, co jest kluczowe z punktu widzenia wspomnianej linii orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości UE”. Takie stwierdzenie nie znajduje oparcia w treści powołanego orzecznictwa. O wysokości kary decydują bowiem wyłącznie parametry samego pojazdu – jego kategoria wyznaczona maksymalną masą całkowitą, klasa emisji CO₂ oraz norma EURO – odzwierciedlone w stawkach opłaty infrastrukturalnej, opłaty CO₂ i opłaty uzupełniającej. Żaden z tych parametrów nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zachowaniem sprawcy, jego zawinieniem ani z wagą uchybienia. Jest to zatem dokładnie ten sposób „dostosowania” kary, który Trybunał w pkt 50 wyroku C-61/23 uznał za niewystarczający. Dodać przy tym należy, że sztywne określenie wysokości kary w art. 13k projektu nie pozostawia pola do stosowania dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. – w orzecznictwie przyjmuje się, że w takim wypadku, wobec art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy te w ogóle nie znajdują zastosowania. Organ nie dysponuje więc żadnym instrumentem pozwalającym na indywidualizację sankcji.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie C-61/23 Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że dyrektywę 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się ona reżimowi kar pieniężnych również w sytuacji, w której przepisy krajowe przewidują możliwość zwolnienia się z kary przez zapłatę – na „wezwanie organu” i w terminie 14 dni – „opłaty wyrównawczej”. Trybunał przypomniał, że zasada proporcjonalności, należąca do podstawowych zasad prawa Unii, nakazuje, aby kary przewidziane w prawie krajowym nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne dla realizacji uzasadnionych celów danego ustawodawstwa, a do celów dyrektywy 1999/62/WE należy m.in. ustanowienie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami infrastruktury. Z tak rozumianą zasadą proporcjonalności nie są zgodne rozwiązania krajowe przewidujące obowiązek nałożenia kary w zryczałtowanej, sztywno określonej wysokości, bez możliwości jej obniżenia – nieumożliwiające uwzględnienia stopnia umyślności lub niedbalstwa w odniesieniu do popełnionego uchybienia i wykluczające wzięcie pod uwagę okoliczności łagodzących (por. pkt 49 uzasadnienia). Brak jakiejkolwiek możliwości indywidualizacji kary przez sądy krajowe świadczy, w ocenie TSUE, o nieproporcjonalności takiego rozwiązania. Projektując nową treść przepisów ustawy o drogach publicznych, nie należy tracić z pola widzenia tego kluczowego dla niniejszego zagadnienia wyroku.

Odnosząc się do zaproponowanego systemu karania, warto zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku C-61/23 wypowiedział się już wprost co do uregulowań o zbliżonej konstrukcji, oceniając je jednoznacznie krytycznie. Trybunał wskazał bowiem:

„(50) Co za tym idzie, jedyne dostosowanie grzywien przewidziane w ramach tego reżimu odnosi się do kategorii, do której należy przedmiotowy pojazd, a którą to kategorię ustala się w oparciu o liczbę osi pojazdu. Dostosowanie takie, pozbawione jakiegokolwiek związku z zachowaniem osoby, która używa pojazdu, lub kierowcy pojazdu, nie uwzględnia jednak charakteru i wagi popełnionego naruszenia. W szczególności bowiem przy nakładaniu kary sąd rozpoznający sprawę w tym zakresie nie może uwzględnić dystansu pokonanego przez pojazd bez uiszczenia przez jego kierowcę wymaganej opłaty za przejazd, ponieważ kwota grzywny z tytułu nieposzanowania obowiązku zapłaty ma charakter ryczałtowy i nie podlega dostosowaniu w zależności od liczby pokonanych bez zezwolenia kilometrów ani nawet od okoliczności, czy sprawca uiścił z góry kwotę opłaty za przejazd daną trasą czy też jej nie uiścił. Poza tym wszelkie dostosowanie jest wykluczone nawet w sytuacji, gdy dystans może zostać ustalony po jego pokonaniu. (…)

(56) Ponadto z akt znajdujących się w posiadaniu Trybunału wydaje się wynikać, że kwota 'opłaty wyrównawczej’ podlega dostosowaniu stosownie do typu pojazdów. W takim przypadku, i z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający odpowiednich weryfikacji, przepisy dotyczące 'opłaty wyrównawczej’ również potwierdzają nieproporcjonalny charakter spornego w postępowaniu głównym reżimu kar w świetle celów zamierzonych w przepisach Unii, takich jak cele wymienione w pkt 44 niniejszego wyroku” (podkreślenia własne).

Przytoczony fragment ma dla oceny projektu znaczenie zasadnicze. Mechanizm przewidziany w art. 13k ust. 12 i 13 projektu – określany w uzasadnieniu mianem „czynnego żalu” – stanowi bowiem strukturalny odpowiednik bułgarskiej „opłaty wyrównawczej”: jest to możliwość zwolnienia się od kary przez zapłatę, w zakreślonym terminie, kwoty różnicowanej wyłącznie stosownie do parametrów pojazdu. Trybunał uznał zaś, że istnienie takiej opłaty nie sanuje reżimu kar, lecz – przeciwnie – dodatkowo potwierdza jego nieproporcjonalny charakter. Tymczasem uzasadnienie projektu przedstawia to rozwiązanie jako „wdrożenie postulatu proporcjonalności sankcji”.

Powyższe stanowisko Trybunału Sprawiedliwości powinno zostać uwzględnione w toku prowadzonych prac legislacyjnych. Zakwestionowanie polskiego systemu kar przez TSUE w procedurze pytania prejudycjalnego lub skargi Komisji Europejskiej – co w świetle przytoczonego orzecznictwa jawi się jako realne – mogłoby rodzić niekorzystne skutki finansowe dla Skarbu Państwa. Jedynie na marginesie warto w tym zakresie przypomnieć konsekwencje wyroku TSUE w sprawie C-127/17, dotyczącego tzw. dyrektywy naciskowej: jego wydanie spowodowało konieczność wznowienia licznych postępowań oraz zwrotu kar wraz z odsetkami i kosztami postępowań sądowoadministracyjnych.

Administracyjnoprawny charakter kar pieniężnych nie wyklucza przy tym możliwości miarkowania ich wysokości, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy. Taka indywidualizacja odpowiedzialności – zamiast jej automatyzacji – jest nie tylko dopuszczalna, ale wręcz konieczna w demokratycznym państwie prawnym. O tym, że administracyjne kary pieniężne mogą podlegać miarkowaniu, świadczą chociażby podjęte niedawno prace legislacyjne nad nowelizacją ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tzw. ustawy SENT) – projekt nr UD437, w którym Ministerstwo Finansów zapowiada wprowadzenie bardziej elastycznych zasad odpowiedzialności administracyjnoprawnej za naruszenia przepisów tej ustawy. Kierunek ten zasługuje na uwzględnienie również przy nowelizacji ustawy o drogach publicznych.

Odrębnego rozważenia wymaga kwestia intertemporalna. Zgodnie z art. 10 ust. 1 projektu do naruszeń popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy 11-miesięcznej vacatio legis (art. 13 projektu) oraz 9-miesięcznym terminie przedawnienia wszczęcia postępowania oznacza to, że przez blisko dwa lata od ogłoszenia ustawy organy będą nadal nakładać kary według reżimu, którego wadliwość w świetle art. 9a dyrektywy 1999/62/WE stanowi – jak wynika z uzasadnienia projektu – przyczynę nowelizacji. Rozwiązania tego trudno nie skonfrontować z zasadą stosowania ustawy względniejszej, odnoszoną w orzecznictwie także do sankcji administracyjnych o charakterze represyjnym. Zwracamy przy tym uwagę, że projektodawca posługuje się już techniką abolicji w art. 10 ust. 2 projektu, przewidując niewszczynanie i umarzanie postępowań w odniesieniu do naruszeń usuwanych z katalogu; jej rozszerzenie na kary objęte niniejszym pismem jest zatem kwestią konsekwencji, a nie zasady. Wzorem może być art. 18 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54), przyjęty w następstwie wyroku TSUE w sprawie C-127/17, który umożliwił wzruszenie decyzji o nałożeniu kar pieniężnych. W tym zakresie należy wskazać na ogólną zasadę  intertemporalną – odnoszącą się do wszelkiego rodzaju sankcji o charakterze represyjnym (chociażby represja nie stanowiła pierwszorzędnej ich funkcji), w tym również do administracyjnych kar pieniężnych, że w przypadku zmiany ustawodawstwa należy stosować ustawę względniejszą dla podmiotu, któremu zarzuca się naruszenie. Zasada ta została wprost wyrażona w art. 189c k.p.a. stanowiącym, że „Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony”. Zasada ta ma wymiar nie tylko ustawowy, ale konstytucyjny i konwencyjny. Wyprowadzana jest z art. 2 Konstytucji RP (obszerne orzecznictwo w tym zakresie).

Na marginesie warto również zauważyć, że wątpliwości wywołuje również sposób ustanowienia wysokości kary pieniężnej, polegający na powiązaniu jej z określoną wielokrotnością stawki opłaty elektronicznej za przejechanie jednego kilometra. Taka przyjęta technika legislacyjna nie daje przeciętnemu użytkownikowi dróg publicznych rozeznania co do wysokości kar, jakie mogą być w praktyce nakładane, bez konieczności poszukiwania aktualnych stawek oraz dokonywania obliczeń. Ponadto, taki sposób określenia wysokości kary w naszej ocenie narusza zasadę nulla poena sine lege certa (zasadę określoności kary – kara za naruszenie musi być jasno i dokładnie opisana w ustawie)[2]. Górna granica kary powinna być jednoznacznie określona – użytkownik drogi, a następnie ewentualna strona postępowania, powinien mieć świadomość, jaka sankcja mu grozi.

Wątpliwość ta ma na gruncie projektu wymiar całkowicie konkretny. Kara stanowi wielokrotność sumy stawek opłaty infrastrukturalnej, opłaty CO₂ i opłaty uzupełniającej, których wysokość określa Rada Ministrów w rozporządzeniu (projektowany art. 13ha ust. 6 u.d.p.). Ustawowy pułap 2 zł za kilometr, wynikający z art. 13ha ust. 4, po nowelizacji odnosi się wyłącznie do opłaty infrastrukturalnej; stawki opłaty uzupełniającej ograniczono wartościami z załącznika IIIb do dyrektywy 1999/62/WE (art. 13ha ust. 4e projektu), natomiast dla stawek opłaty CO₂ ustawa przewiduje wyłącznie próg dolny – „nie mogą być niższe” niż wartości z załącznika IIIc (art. 13ha ust. 4d projektu) – nie ustanawiając żadnej granicy górnej. Wartości te podlegają nadto corocznemu przeliczeniu zharmonizowanym wskaźnikiem cen konsumpcyjnych oraz kursem euro (art. 13ha ust. 7a–7c projektu). W rezultacie maksymalnej wysokości grożącej kary nie sposób odtworzyć z samej ustawy: adresat normy musiałby sięgnąć do rozporządzenia Rady Ministrów, do załączników dyrektywy, do publikacji Komisji Europejskiej i wykonać samodzielne obliczenia. Określenie wysokości kary poprzez tak złożone parametry, bez wskazania górnej granicy, narusza elementarne zasady właściwe dla regulacji o charakterze represyjnym – w tym również takich, które mają charakter przede wszystkim prewencyjny, a jednocześnie represyjny.

Jednocześnie niejako na marginesie pozwalam sobie zasygnalizować wątpliwość o charakterze systemowym, której w tym miejscu nie rozstrzygam, lecz która – w mojej ocenie – powinna zostać rozważona w toku prac legislacyjnych. Polski i europejski porządek prawny konsekwentnie odróżnia bowiem samo nieuiszczenie należności, na które reaguje odsetkami za zwłokę, egzekucją lub kosztami odzyskiwania należności od zachowań kwalifikowanych, dopiero uzasadniających sięgnięcie po sankcję o charakterze represyjnym: zatajenia (art. 54 i 56 k.k.s.), uporczywości – rozumianej jako połączenie długotrwałości zachowania, złej woli i obiektywnej możliwości zapłaty (art. 57 § 1 k.k.s.; por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013 r., I KZP 11/13), uchylania się od obowiązku (art. 209 § 1 k.k.), utrudniania zaspokojenia wierzyciela (art. 300–302 k.k.) czy działania w zamiarze oszukańczym (art. 286 k.k.). Powstaje zatem pytanie, czy kara pieniężna nakładana za nieuiszczenie należności, której powstania zobowiązany w żaden sposób podmiot nie zataił – przeciwnie, sam ją zarejestrował (rejestrując przejazd) mieści się w tak ukształtowanym modelu odpowiedzialności i  jest w ogóle dopuszczalna.

Wątpliwość tę pogłębia okoliczność, że w ustawie o drogach publicznych nie przewidziano ani odsetek od nieuiszczonej opłaty elektronicznej, ani trybu jej przymusowego dochodzenia (projekt UC74 takich rozwiązań również nie wprowadza). W praktyce oznacza to, że państwo nie dochodzi samego świadczenia, które mu się należy, mimo że dysponuje pełną informacją o zaległości oraz rachunkiem, na który zobowiązany regularnie wpłaca środki, lecz nakłada w jego miejsce karę wielokrotnie je przewyższającą. Sankcja przestaje w tej konfiguracji uzupełniać mechanizm poboru opłaty, a zaczyna go zastępować.

Z powyższych względów wnosimy o ponowne przeanalizowanie i odpowiednie zmodyfikowanie rozwiązań przyjętych w procedowanej obecnie nowelizacji ustawy o drogach publicznych (UC74). W obecnym kształcie treść proponowanych rozwiązań nadal nie spełnia wymogów wynikających z prawa Unii Europejskiej, jak również nie realizuje postulatów deregulacji działalności gospodarczej oraz nie rozwiązuje istotnego problemu, z jakim mierzą się na co dzień liczni użytkownicy dróg publicznych.

W szczególności postulujemy o:

1. powiązanie terminu na uregulowanie zaległej opłaty z obowiązkiem skutecznego powiadomienia użytkownika o powstaniu zaległości i wezwania go do jej uregulowania (nawet w podwójnej, sankcyjnej wysokości) – na wzór upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 15 § 1 i 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), z 7-dniowym lub 14-dniowym terminem na wykonanie upomnienia i obciążeniem zobowiązanego kosztami upomnienia, a wobec podmiotów niemających siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej – z możliwością doręczenia upomnienia na adres poczty elektronicznej wskazany przy rejestracji w SPOE KAS. Dopiero brak uregulowania zaległości po wezwaniu powinien stanowić podstawę wszczęcia postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej;

• wprowadzenie w systemie teleinformatycznym automatycznego zaliczania środków wpłacanych na konto użytkownika na poczet istniejących zaległości z tytułu przejazdów zarejestrowanych, lecz nieprzedpłaconych, wraz z pobraniem – tytułem następczego pokrycia opłaty – opłaty w podwójnej wysokości albo opłaty manipulacyjnej; rozwiązanie to, postulowane w petycji jako podstawowe, pozwoliłoby rozliczyć przeważającą część zaległości bez wszczynania jakiegokolwiek postępowania administracyjnego;

• rzeczywiste zróżnicowanie sankcji za naruszenie polegające na niezarejestrowaniu przejazdu oraz za nieuiszczenie opłaty za przejazd prawidłowo zarejestrowany;

• zapewnienie możliwości indywidualizacji (miarkowania) kary – zgodnie z wytycznymi z wyroku C-61/23 – ewentualnie przez wprowadzenie kar względnie oznaczonych („widełek” od–do), umożliwiających uwzględnienie przyczyn i okoliczności naruszenia, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w opinii Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu;

• jednoznaczne i czytelne określenie maksymalnej górnej wysokości kary (zgodnie z zasadą nulla poena sine lege certa) oraz zamieszczenie w uzasadnieniu projektu przykładowych kwot kar pieniężnych dla poszczególnych kategorii pojazdów i rodzajów naruszeń;

wprowadzenie przepisów intertemporalnych pozwalających objąć łagodniejszym reżimem odpowiedzialności również naruszenia popełnione przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

[1] Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że w stosunkach prywatnoprawnych brak zapłaty w terminie skutkuje obciążeniem dłużnika odsetkami (ok. 12 % w skali roku), w razie skierowania sprawy na drogę sądową – kosztami sądowymi i kosztami zastępstwa procesowego, a w przypadku windykacji pozasądowej – kosztami odzyskiwania należności, które reguluje ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych (rekompensata w wysokości równowartości 40 euro, gdy wartość świadczenia pieniężnego nie przekracza 5000 złotych, oraz ewentualny zwrot, w uzasadnionej wysokości, poniesionych kosztów odzyskiwania należności przewyższających tę kwotę). Zryczałtowane koszty odzyskiwania należności w stosunkach cywilnoprawnych nie przekraczają zatem równowartości 40 euro (ok. 170 zł). Choć mechanizmy cywilnoprawne i administracyjne nie są tożsame, zestawienie to obrazuje skalę zagadnienia: kara w wysokości 1 500 zł za nieuiszczenie opłaty za przejazd, który został prawidłowo zarejestrowany, już z tego porównania jawi się jako nieproporcjonalna.

[2] Wymóg ten ma zakotwiczenie także w standardzie strasburskim i unijnym: art. 7 EKPC – wykładany przez ETPC jako wymóg „jakości prawa” i przewidywalności sankcji (zob. Kafkaris p. Cyprowi, Del Río Prada p. Hiszpanii) – oraz art. 49 Karty praw podstawowych UE. W orzecznictwie krajowym Trybunał Konstytucyjny bada określoność przepisu trójdzielnym testem precyzyjności, jasności i poprawności legislacyjnej (wyrok z 28 października 2009 r., Kp 3/09), co na gruncie sankcji sprowadza się do pytania, czy z samego przepisu da się odtworzyć maksymalny ciężar grożącej dolegliwości.