Kara 500 zł za autostradę z lat 2021-2023. Sąd pyta unijny Trybunał, jak długo KAS może wykorzystywać dane o przejazdach

Wezwania do wniesienia opłat dodatkowych (kara 500 zł za autostradę) za przejazdy autostradami przed lipcem 2023 roku cały czas trafiają do kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nabrał jednak wątpliwości, czy Krajowa Administracja Skarbowa może opierać sankcje na danych, które zgodnie z przepisami powinny zostać usunięte z systemu. W związku z tym zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z trzema pytaniami prejudycjalnymi. Odpowiedź na nie może podważyć podstawy nakładania kar za przejazdy sprzed lat. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny już zaczął z tego powodu zawieszać postępowania. Czy również organ KAS – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi powinien zawiesić prowadzone postępowania? Czy w przypadku gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powziął wątpliwości co do prawa i pyta TSUE, a NSA z tego powodu zawiesza postępowania, to nakładanie kar jest dopuszczalne?

Kara 500 zł za autostradę z lat 2021-2023 – czego dotyczy sprawa

Sprawa dotyczy sankcji – opłaty dodatkowej za przejazd autostradą A4 w grudniu 2021 r. W tej konkretnej sprawie, w której WSA zadał pytanie, kierowca wyjaśnił, że kupił tzw. bilet autostradowy, ale w związku z tym, że był to jego pierwszy przejazd z wykupionym biletem to mógł pomylić bramki. Przy czym przejazd dłuższego odcinka autostrady wiązałby się z dopłatą 1 zł, dlatego kwota opłaty dodatkowej jest nieproporcjonalna w stosunku do powyższej należności (uzasadnienie postanowienia WSA w Łodzi III SA/Łd 939/25).

W sprawie kluczowe znaczenie ma data wystawienia wezwania do zapłacenia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł. Wystawiono je 8 maja 2025 r. – zatem ponad 3 lata po przejeździe.

Ważne terminy wynikające z przepisów

W sprawie istotne znaczenie mają dwa przepisy odnoszące się do terminów – chodzi o przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tzw. ustawy o autostradach płatnych – czasami stosowany skrót u.a.p. lub u.a.p.K.F.D.)

Art. 37ge ust. 13 u.a.p

„Obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona.”

Art. 37a. ust. 30 u.a.p

Dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania.

Spór o to jak długo można przetwarzać dane

Jak już przywołano z uzasadnienia postanowienia sądu wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej zostało jednak wystawione po upływie ponad dwóch lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd, tj. w dniu 8 maja 2025 r.

„Spór w sprawie dotyczy więc nie tylko samego faktu uiszczenia albo nieuiszczenia opłaty za przejazd, lecz przede wszystkim tego, czy organ po upływie szczególnego terminu retencji danych mógł nadal przechowywać i wykorzystywać dane osobowe identyfikujące przejazd pojazdu oraz dane pozwalające zweryfikować zakres ważności biletu.”

postanowienie WSA w Łodzi z 15 lipca 2026 r., III SA/Łd 939/25

Dwa terminy – jak ma się jeden do drugiego?

Zatem w sprawie mamy do czynienia z dwoma terminami – jeden dotyczy wprost przedawnienia – 5 lat licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona, natomiast drugi dotyczący przechowywania danych o przejeździe – maksymalnie 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą.

Czy dłuższy 5-letni termin przedawnienia uprawnia do przekraczania przez organy wyraźnie określonego w przepisach 24-miesięcznego terminu przechowywania danych o przejazdach ?

I tu znowu musimy wrócić do treści przepisu – art. 37a. ust. 30 u.a.p. Bo nie jest tak, że przepisy ten (ustanawiający 24-miesięczny termin) jest oderwany od ogólnego 5-letniego terminu przedawnienia określonego w art. 37ge ust. 13 u.a.p. Wręcz przeciwnie – przepis dotyczący terminu przechowywania danych wprost uwzględnia termin przedawnienia – wskazując w jego drugiej części, że dane o przejazdach mogą być przechowywane dłużej niż 24 miesiące, jeżeli „przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania„.

Zatem art. 37a. ust. 30 u.a.p. pozwala przechowywać dane o przejazdach dłużej niż 24 miesiące, uwzględniając niejako 5-letni termin przedawnienia, jednak pod warunkiem, że przed upływem tych 24 miesięcy zostanie wystawione wezwanie, wszczęte postepowanie, w którym dane te są niezbędne – w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Tym samym ustawodawca uznał, że termin 24 miesięcy jest wystarczającym terminem na dokonanie przez organ czynności (wystawienia wezwania) w oparciu o przechowywane dane, a jeżeli w tym terminie organ tego nie zrobi, to dane te nie powinny być dłużej przechowywane – a zatem powinny zostać usunięte i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia przez organ (zasada legalizmu).

Unijne rozporządzenie dotyczące RODO

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując sprawę powziął wątpliwości co do tego jak ma się przetwarzanie danych o przejazdach po upływie 24-miesięcznego terminu w stosunku do przepisów RODO – a dokładnie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r.w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych).

WSA wskazał, że w sprawie „powstaje zasadnicza wątpliwość, czy art. 37ge ust. 13 może być interpretowany jako samodzielna albo wystarczająca podstawa dalszego przechowywania i wykorzystywania danych osobowych przez organ publiczny przez cały okres przedawnienia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, mimo że inny przepis tej samej ustawy – art. 37a ust. 30 – ustanawia szczególny, krótszy termin retencji danych gromadzonych w systemie poboru opłat. W ocenie sądu krajowego nie jest oczywiste, czy termin przedawnienia obowiązku publicznoprawnego może być utożsamiany z okresem, przez jaki przetwarzanie danych osobowych jest niezbędne w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. e) oraz art. 6 ust. 1 lit. c) i e) rozporządzenia 2016/679. Sąd krajowy dostrzega, że organ publiczny może przetwarzać dane osobowe, jeżeli jest to niezbędne do wykonania obowiązku prawnego ciążącego na administratorze albo do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej. Wynika to z art. 6 ust. 1 lit. c) i e) rozporządzenia 2016/679. Jednak samo istnienie obowiązku publicznoprawnego albo kompetencji organu do dochodzenia opłaty dodatkowej nie przesądza jeszcze automatycznie, że każde dalsze przechowywanie danych osobowych przez cały okres przedawnienia tego obowiązku jest zgodne z zasadami legalności, minimalizacji danych i ograniczenia przechowywania.„

Wątpliwości Sądu i pytanie do TSUE

W związku z wątpliwościami dotyczącymi kwestii przechowywania danych i ich wykorzystania w procesie wystawiania wezwań do opłaty dodatkowej za przejazd autostradą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z trzema pytaniami prejudycjalnymi.

Z dokładną treścią postanowieni i pytaniami sformułowanymi przez sąd można zapoznać się klikając w link do postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2026 r., III SA/ Łd 939/25.

Znaczenie rozstrzygnięcia Trybunału dla spraw dotyczących kar po 500 zł za autostradę z lat 2021-2023

WSA zadając pytanie Trybunałowi sam wyraźnie wskazał jakie znaczenie będzie miała odpowiedź.

WSA wskazał, że „jeżeli Trybunał uzna, że rozporządzenie 2016/679 (rozporządzenie RODO) sprzeciwia się wykładni pozwalającej organowi na dalsze przechowywanie i wykorzystywanie danych po upływie szczególnego krajowego terminu retencji wyłącznie z powołaniem się na dłuższy termin przedawnienia opłaty dodatkowej, sąd krajowy będzie zobowiązany ocenić, czy decyzja organu została oparta na danych przetwarzanych niezgodnie z prawem. W takim przypadku konieczne może być uchylenie decyzji albo odmowa uznania takich danych za wystarczającą podstawę potwierdzenia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej.„

„Jeżeli natomiast Trybunał uzna, że rozporządzenie 2016/679 nie stoi na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą organ może wykorzystywać dane identyfikujące przejazd przez cały okres przedawnienia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, niezależnie od szczególnego terminu retencji przewidzianego dla danych gromadzonych w systemie poboru opłat, skarga strony może podlegać oddaleniu„.

WSA wskazał również, że „istotna jest także odpowiedź na pytanie dotyczące danych pochodzących z różnych systemów technicznych, lecz następnie włączonych do systemu poboru opłat lub wykorzystywanych wspólnie z danymi zawartymi w tym systemie. Jeżeli Trybunał uzna, że w takiej sytuacji decydujące znaczenie ma dalsze funkcjonalne wykorzystanie danych w systemie poboru opłat, a nie ich pierwotne techniczne źródło, sąd krajowy będzie musiał ocenić legalność retencji wszystkich danych wykorzystanych przez organ w sprawie według reżimu właściwego dla systemu poboru opłat.”

Już wcześniej WSA w Łodzi roztszygał korzystnie dla ukaranych

Już wcześniej, mniej więcej od połowy 2025 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydawał korzystne rozstrzygnięcia dla podmiotów, na które nałożono sankcje za przejazdy autostradą. Powoływał się wówczas na posługiwanie się dowodem sprzecznym z prawem – wykorzystanie danych po 24-miesiecznym terminie ich przechowywania. Była to cała seria orzeczeń.

NSA uchylił w maju 2026 r. korzystne orzeczenie WSA w Łodzi

Jednak 21 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie II GSK 146/26, uchylił korzystne orzeczenie WSA w Łodzi – nie podzielając poglądu WSA odnośnie kwestii 24-miesiecznego terminu przechowywania danych.

Ze szczegółami orzeczenia NSA można zapoznać się klikając w aktywny link prowadzący do wyroku.

WSA w Łodzi 15 lipca 2026 r. zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Po wyroku NSA z 21 maja 2026 r. mogło wydawać się, że sprawy dotyczące kar 500 zł za autostradę z lat 2021-2023 są co do zasady przegrane i w dalszym ciągu będą wystawiane wezwania. Jednak WSA 15 lipca 2026 r. zadał pytanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej – co może otwierać drogę do weryfikacji niekorzystnych decyzji. Wszystko zależy od odpowiedzi, których udzieli TSUE – na co będzie trzeba poczekać przez co najmniej kilka – kilkanaście miesięcy, przy czym prawdopodobnie dużo wyjaśni się już po opinii Rzecznika Generalnego.

Po pytaniu do TSUE Naczelny Sąd Administracyjny zawiesza postępowanie

Po pytaniu prejudycjalnym (z którym WSA w Łodzi wystąpił do TSUE w dniu 15 lipca 2026 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postepowanie w oczekiwaniu właśnie na odpowiedź TSUE (postanowienie z 30 lipca 2026 r., II GSK 760/26).

Czy organy powinny nakładać kary w sytuacji, gdy NSA zawiesza postępowanie?

W sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest wstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu udzielenie odpowiedzi przez TSUE to, czy organy KAS powinny nadal wystawiać wezwania i prowadzić egzekucję opłat?

Formalnie, zawieszenie postępowania przez NSA w indywidualnej sprawie nie rodzi po stronie organów obowiązku zawieszenia postępowań dotyczących takich samych sankcji (opłat dodatkowych). Również skierowanie pytania do TSUE nie stanowi obligatoryjnej podstawy zawieszenia postępowania. Jednak prowadzenie postępowań (stosowanie sankcji w postaci dodatkowej opłaty w wysokości 500 zł) oraz egzekwowanie nałożonych sankcji, w przypadku tak istotnych i daleko idących wątpliwości, powinno budzić zastrzeżenia z perspektywy zasady zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w szczególności zasada zaufania do władzy publicznej.

W tym zakresie należy wskazać na art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący, że „Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd„.

W orzecznictwie można spotkać różne poglądy co do jak należy rozumieć „zagadnienie wstępne”, jednak sam organ KAS w swoich postanowieniach dotyczących właśnie „opłat dodatkowych 500 zł” wskazywał, że „przesłanka zawieszenia zachodzi nie tylko wtedy, gdy inny organ lub sąd ma ustalić fakty, lecz także wtedy, gdy konieczne jest uzyskanie jednoznacznej wykładni prawa, zmierzającej do jego zastosowania w sposób zgodny z interesem publicznym„.

Organ administracji powinien uwzględniać tendencje orzecznicze i przewidywać konsekwencje oczekiwanych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego pozostawanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia wstępnego wynika z obowiązku działania w sposób zgodny z zasadą praworządności i stabilności prawa. Z tego powodu postępowanie należy zawiesić do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych.

Złożony przez Pana wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, w toku którego stwierdził, że wydanie decyzji zależy w istotnym zakresie od rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów ustawy o autostradach zaprezentowanej w decyzjach tutejszego Organu, które zostały zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi m.in. w wyrokach o sygnaturze: III SA/Łd 295/25, III SA/Łd 314/25, III SA/Łd 535/25.

Zagadnienie wstępne w każdej z powyższych spraw dotyczy wykładni art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2023 roku (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2483 ze zm.), który stanowił, że: „Dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania”.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi złożył skargi kasacyjne m.in. od ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie prejudycjalnej będzie miało bezpośredni wpływ na sposób zastosowania prawa w niniejszym postępowaniu i pozwoli na zapewnienie jednolitości orzecznictwa administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi uznaje, że dalsze prowadzenie postępowania przed wydaniem wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby przedwczesne i mogłoby naruszać zasady postępowania administracyjnego.

postanowienie DIAS z 5 lutego 2026 r., numer sprawy znany kancelarii

Wobec skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz zawieszenia z tej przyczyny postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzasadnione jest również zawieszenie postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej – do czasu udzielenia przez TSUE odpowiedzi na przedstawione pytanie. Rozstrzygnięcie Trybunału z wysokim prawdopodobieństwem będzie miało zasadnicze, a być może przesądzające znaczenie dla oceny dopuszczalności nałożenia opłaty dodatkowej w tego rodzaju sprawach. Dalsze prowadzenie postępowania, a w szczególności nakładanie i egzekwowanie opłat dodatkowych przed rozstrzygnięciem tej kwestii, mogłoby prowadzić do wydawania decyzji sprzecznych z późniejszą wykładnią prawa Unii Europejskiej. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z zasadami zaufania jednostki do organów państwa, pewności prawa, proporcjonalności oraz lojalnego stosowania prawa Unii Europejskiej, a jednocześnie narażałoby adresatów decyzji na nadmierne i trudne do odwrócenia konsekwencje finansowe.

Sądy zawieszają postępowania

Po wydaniu postanowienia o skierowaniu pytania prejudycjalnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w innych analogicznych sprawach zawiesza postępowania. Stało się tak m .in. w sprawie III SA/Łd 950/25.

Co to znaczy dla osoby, która dostała wezwanie?

Sprawa jest otwarta i może rozstrzygnąć się w obie strony. Nie zmienia to jednak terminów procesowych, które biegną niezależnie. Jeżeli otrzymali Państwo wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej to mają Państwo:

• 14 dni na sprzeciw od wezwania
• następnie 30 dni na skargę do sądu administracyjnego od decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu

Jednak wniesienie sprzeciwu nie wstrzymuje obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że jeżeli zapłacą Państwo opłatę dodatkową w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, to można ją pomniejszyć o 100 zł. Natomiast zapłaty po upływie 14 dni  wiąże się z obowiązkiem zapłaty odsetek. Jednocześnie z wniesieniem sprzeciwu można wnosi o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku przez TSUE oraz wstrzymanie egzekucji (co jednak nie wiadomo, czy nastąpi). Dlatego decyzja o „wejściu w spór” musi być bardzo przemyślana bo z jednej strony wiąże się z szansą na korzystne rozstrzygnięcie, z drugiej strony, niestety naraża na wysokie koszty w  przypadku przegrania sprawy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie TSUE, powinno stanowić podstawę do wznowienia postępowań i odzyskania kar. Jednak procedura wznowienia dotyczy decyzji, dlatego płacą  karę i ta warto rozważyć złożenie sprzeciwu – po to by sprawa zakończyła się decyzją, co otwierałoby drogę do ewentualnego wznowienia postępowania w przyszłości.

Więcej o procedurze odwoławczej w innym naszym wpisie Wezwanie do wniesienia opłaty za przejazd autostradą e-TOLL – co zrobić i jak odwołać się.

Wezwanie do wniesienia opłaty za przejazd autostradą e-TOLL – co zrobić i jak odwołać się

Materiał ma charakter ogólnoinformacyjny i edukacyjny. Nie stanowi porady prawnej ani wykładni prawa i nie tworzy relacji klient-prawnik. Autor nie odpowiada za skutki zastosowania się do treści i zastrzega sobie prawo do jej zmiany – w szczególności wobec zmian prawa, orzecznictwa lub praktyki organów.